II SA/Wa 1038/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 97 par. 1 i art. 101 par. 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) [...] M. D., po rozpatrzeniu wniosku ww. [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji [...] M. D. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. M. D. wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie na ww. postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. W treści zażalenia podniósł, iż w jego ocenie zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego jest obligatoryjne albowiem zachodzi konieczność wydania "decyzji" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku ze skargą, jaką złożył na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Zdaniem M. D. rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym przedmiocie dotyczy zagadnienia wstępnego, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie. Gdy podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych było wszczęcie postępowania karnego – zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie jest obligatoryjne, gdyż postępowanie karne toczy się, nie został przeciwko ww. skierowany akt oskarżenia, mimo upływu dwóch lat od przedstawienia zarzutów, a oskarżonego (podejrzanego) uważa się za niewinnego dopóki jego wina nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem. Zdaniem M. D. odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego jest sprzeczna z zasadą państwa prawnego, a on sam nie zgadza się ze stawianymi mu zarzutami. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 141 par. 1 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu zażalenia M. D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Komendant wyjaśnił, iż [...] października 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozwiązania stosunku służbowego z [...] M. D. – [...] na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji, w związku z faktem, iż od ponad [...] miesięcy pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych. Ww. pismem z dnia [...] października 2007 r. złożył wniosek, w którym wniósł m.in. o umorzenie przedmiotowego postępowania, ewentualnie jego zawieszenie. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w Ł. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmownie rozpatrzył wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Na przedmiotowe rozstrzygnięcie strona złożyła zażalenie do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie M. D. [...] lutego 2008 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Komendant Wojewódzki Policji w Ł., po rozpatrzeniu wniosku strony, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, albowiem wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu "zgodności" z prawem decyzji ostatecznej wydanej przez Komendanta Głównego Policji nie stanowi podstawy do zastosowania art. 97 par. 1 pkt 4 kpa w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie nie będzie rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Komendant Główny Policji podkreślił, że art. 97 par. 1 pkt 4 kpa określa, że postępowanie zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, ma też obowiązek badać w trakcie postępowania, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Organ wyjaśnił pojęcie zagadnienia wstępnego, definiując go, jako okoliczność warunkującą (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, dodając, że ocena tego zagadnienia należy do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, a gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Komendant Główny Policji podkreślił, iż postępowanie administracyjne, o którego zawieszenie wnosi strona jest prowadzone w sprawie zwolnienia M. D. ze służy w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji, tzn. z uwagi na upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. M. D. został zawieszony w czynnościach służbowych rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] na okres [...] miesięcy od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] lipca 2006 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. przedłużono okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Natomiast 20 września 2006 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o Policji, wprowadzająca powołany art. 41 ust. 2 pkt 9. We wrześniu 2007 r. upłynął termin określony w ww. przepisie. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w Ł. miał możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozwiązania stosunku służbowego z M. D., z czego skorzystał. Zdaniem organu, w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, nie występuje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego będzie zależało zakończenie tego postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wnioskując o jego zmianę. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w jego ocenie wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu stwierdzenie zgodności z prawem decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji w przedmiocie zawieszenia postępowania, stanowi podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego, a odmowa jego zawieszenia jest sprzeczna z zasadą państwa prawnego. Natomiast "decyzja" wydana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, podjęta na skutek odwołania skarżącego od postanowienia Komendanta Głównego Policji jest podejmowana w ramach zagadnienia wstępnego. Zdaniem M. D. "decyzja" Sądu w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, z powodu toczącego się postępowania karnego, do czasu jego zakończenia, ma zasadnicze znaczenie dla toczącego się postępowania administracyjnego, albowiem gdyby Sąd uznał zasadność jego skargi, wówczas postępowanie administracyjne podlegałoby obligatoryjnemu zawieszeniu i nie byłoby możliwości jego zakończenia do czasu zakończenia toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że M. D. pierwszy wniosek o zawieszenie postępowania złożył [...] października 2007 r., a jako przesłankę zawieszenia wskazał niezakończenie toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji uznały, iż nie stanowi to podstawy zawieszenia postępowania. W tym zakresie skarżący złożył na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z uwagi na przedmiotową zawisłość sprawy ww. złożył [...] lutego 2008 r. ponowny wniosek o zawieszenie postępowania, co do jego zwolnienia ze służby, uznając, że niedopuszczalnym jest dalsze procedowanie w sprawie, w sytuacji, gdy nie wiadomo, czy zasadnym było jego żądanie o zawieszenie postępowania. Zdaniem organu nowy wniosek opiera się o tę samą podstawę prawną, ale odmienną okoliczność faktyczną. Wniosek złożono w toku postępowania o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, a zatem zagadnienie wstępne musi być związane z tą sprawą i to w taki sposób, że jego rozpoznanie jest dla sprawy niezbędne, a sprawa nie może zakończyć się bez jego rozpoznania przez inny organ lub sąd. Komendant zaznaczył, iż zawisłość sądowa sprawy w zakresie zawieszenia postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego wobec postępowania o zwolnienie ze służby w Policji. Jeśli Sąd podzieli stanowisko skarżącego, co do konieczności oczekiwania na zakończenie postępowania karnego, wówczas organy będą zobowiązane do zawieszenia postępowania. Jeżeli wyrok Sądu w przedmiocie oczekiwania na zakończenie postępowania karnego zapadnie po wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby, wówczas strona będzie mogła skutecznie podnosić to w odwołaniu lub w skardze. Z kolei w przypadku rozpoznania sprawy przez Sąd przed wydaniem decyzji administracyjnej, organ zawiesi to postępowanie na takim etapie, na jakim znalazło się w dacie orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Pojęcie "zagadnienie wstępne" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane. W doktrynie przyjmuje się, że: "Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotowej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem". (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie II, Zakamycze 2005, str. 572). Ponadto sporna jest kwestia, czy zagadnieniem wstępnym mogą być zagadnienia procesowe. Jednakże w rozpoznawanej sprawie przesądzanie tej ostatniej kwestii jest zbędne, ponieważ okoliczność, na którą powołuje się skarżący jako na zagadnienie wstępne, nie jest takim pojęciem w rozumieniu omawianego przepisu. Skarżący bowiem jako zagadnienie wstępne traktuje rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jego sprawy ze skargi na ostateczne postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania o zwolnienie go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego. W ocenie składu orzekającego ww. rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie dotyczy istotnej dla sprawy zwolnienia skarżącego ze służby w Policji przesłanki decyzji w tym przedmiocie. Za prawidłowe i zgodne z prawem należało zatem uznać zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zwolnienia M. D. ze służby. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.