II SA/Wa 1044/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r. postanawia: odrzucić skargę Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. Sądu Apelacyjnego – [...] (sygn. akt [...]), po rozpatrzeniu odwołania [...] M. T. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej podniósł, iż w dniu [...] grudnia 2008 r. [...] M. T. złożył wniosek do Dyrektora WBE w [...], w przedmiocie wysokości przysługującego świadczenia emerytalnego. Dyrektor WBE w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., odmówił zainteresowanemu ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek, a następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., odmówił wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem zainteresowany w dniu [...] lutego 2009 r. złożył od powyższych decyzji odwołanie do Sądu Okręgowego w [...]. Wyrokiem z dnia [...] września 2009 r. Sąd Okręgowy w [...] – (sygn. akt [...]) orzekł, iż decyzje Dyrektora WBE w [...] są prawidłowe i oddalił odwołania od obydwu decyzji. W wyniku złożenia apelacji przez zainteresowanego od powyższego wyroku Sąd Apelacyjny – [...] - wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. (sygn. akt [...]): 1. uchylił zaskarżony wyrok w pkt I w części oddalającej odwołanie od decyzji Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. i odwołanie od tej decyzji przekazał Ministrowi Obrony Narodowej celem rozpoznania, 2. oddalił apelację w pozostałej części. Minister Obrony Narodowej podkreślił, iż wprawdzie jest związany wyrokiem Sądu Apelacyjnego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, ale jego zdaniem nie jest właściwym do jego rozpoznania. Odmawiając stwierdzenia decyzji, przywołał uchwałę SN z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II UZP 3/10), w której to SN stwierdził, że w sprawie odwołania od decyzji wojskowego biura emerytalnego, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji tego biura podjętej po 1 stycznia 1999 r., droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna (art. 31, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin – jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm. w związku z art. 156 k.p.a.). W powyższej uchwale wyrażony też został pogląd, że od decyzji wojskowego organu emerytalnego odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji takiego organu służy odwołanie do sądu administracyjnego, zaś sąd powszechny – sąd ubezpieczeń społecznych uzyskuje właściwość rzeczową w takich sprawach na zasadach ogólnych, a więc w sytuacji, gdy poprzednio sąd administracyjny uznał swą niewłaściwość. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że ustawodawca jednoznacznie precyzuje, że w przypadku decyzji ostatecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu – zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie z urzędu, natomiast nie na wniosek osoby zainteresowanej. Gdyby ustawodawca chciał przewidzieć procedurę umożliwiającą zmianę, uchylenie lub stwierdzenie nieważności na wniosek osoby zainteresowanej, w przypadku decyzji ostatecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie – konstrukcja przepisu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin byłaby inna – a jej brzmienie winno być w tym przypadku niemalże tożsame, jak norma określona w art. 32 ust. 1 tej ustawy. W ocenie organu właściwym do rozpoznania odwołania zainteresowanego jest sąd powszechny. Decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący stwierdził, że nie zgadza się z zawartymi w zaskarżonej decyzji wyjaśnieniami i wnosi o jej unieważnienie. W uzasadnieniu podniósł argumenty, które w jego ocenie potwierdzają naruszenie przepisów, dotyczących rozpoznania jego odwołania w przedmiocie waloryzacji świadczenia emerytalnego. Wskazał na brak wspólnej cechy łączącej emerytów wojskowych oraz nabywających emerytalne uprawnienie na zasadach ogólnych, z uwagi na to, iż nie należą oni do jednakowej kategorii podmiotów, charakteryzujących się wspólną cechą. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak kognicji sądów administracyjnych do rozpatrywania spraw z zakresu ustalania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych żołnierzy, także w trybach nadzwyczajnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw enumeratywnie wymienia art. 3 § 2 i 3 powołanej ustawy, który określa akty prawne poddane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Są to decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, akty jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne sprawy, które na mocy przepisów ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W przedmiotowej sprawie zaskarżona została decyzja Ministra Obrony Narodowej wydana wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 31 ust. 4). Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. – o czym stanowi art. 32 ust. 2 ww. ustawy. Z treści art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych wyraźnie wynika, że odwołanie od wydanego w powołanym wyżej trybie rozstrzygnięcia przysługuje do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie, czy od decyzji w sprawie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych wydanych w trybach nadzwyczajnych stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, czy też skarga do sądu administracyjnego. Powołana wyżej ustawowa regulacja nie zawiera bowiem uregulowania w tym zakresie. Powyższą kwestię wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 279/07 (publ. – ONSA i WSA 2008 r. nr 6, poz. 94). W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu postanowienia NSA podniósł, cyt: "To, że wojskowy organ emerytalny stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie), nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 32 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1993 r. są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie można z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego. Zasadą jest przecież, że w sprawach nieuregulowanych w powołanej ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a mimo stosowania przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie od decyzji wojskowego organu emerytalnego przysługuje do sądu powszechnego (art. 11 i art. 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r.). Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, od której przysługiwało zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, podejmowane jest na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. w formie decyzji, która dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego, co oznacza, że również od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Również rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej (stwierdzenia jej nieważności), wydane na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Przyczyną unieważnienia decyzji (stwierdzenia jej nieważności) może być między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo zainteresowanego do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia. Nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 32 ust. 2 w związku z art. 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego w jakim trybie została wydana decyzja wojskowego organu emerytalnego". Pogląd ten należy w pełni podzielić. Prawidłowość zaprezentowanego powyżej stanowiska potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10 (publik. – LEX nr 738185), której Sąd postanowił nadać moc zasady prawnej. SN przyjął, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego), wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w przedmiocie nieważności decyzji, przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu podjętej uchwały SN stwierdził, iż w regulacjach art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyrażona została właściwa sprawom ubezpieczeniowym zasada "względnej ostateczności" decyzji Zakładu po to, aby zmiany w decyzjach, zgodnie z interesem zainteresowanego, mogły następować w trybie "maksymalnie uproszczonym". Na sądowej drodze (dwuinstancyjnej), korzystając z przewidzianych w procedurze cywilnej środków, strony uzyskują możliwość pełnego (co do istoty) wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii tak w zakresie faktów, jak i prawa. Wyraża się w tym istota przyjętego dla spraw ubezpieczeń społecznych, specjalnego – sądowego (przed powszechnym sądem ubezpieczeń społecznych) trybu odwoławczego. Tak pełnej i odpowiadającej zasadom stosunku ubezpieczenia społecznego ochrony nie zapewniłaby – według alternatywnego modelu interpretacji przedmiotowego trybu odwoławczego – właściwość sądu administracyjnego, który w zasadzie nie przeprowadza dowodów i działa wyłącznie kasacyjnie. W powyższej uchwale SN zwrócił także uwagę, że decyzje ostateczne Zakładu podlegają weryfikacji w trybie odwoławczym przed sądem także według kryteriów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zostały one w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączone z określonego w tym przepisie trybu uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej przez Zakład, jeżeli zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Zasada nieorzekania o nieważności decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym podlega odpowiedniej modyfikacji w sprawach, w których bezpośrednim przedmiotem, a w konsekwencji również przedmiotem orzeczenia co do istoty sprawy w rozumieniu art. 477.14 § 2 k.p.c, jest "unieważnienie decyzji". Konstytucja RP sprawowanie wymiaru sprawiedliwości powierza sądom powszechnym: "we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów" (art. 177). Określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu odnosi się do sądu właściwego. Właściwość sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach z odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnych sprawach ubezpieczeń społecznych odpowiada ustawowo ukształtowanym zasadom trybu odwoławczego w tych sprawach. Wyjątki są ściśle określone. Rozszerzenie, w drodze wykładni rozszerzającej właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. Biorąc pod uwagę, iż przepis art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych jest w istocie tożsamy z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie może budzić wątpliwości, iż powyższa uchwała przesądza kwestię właściwości rzeczowej sądów powszechnych, także w odniesieniu do spraw rozstrzyganych na podstawie powołanego przepisu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Zasadnicze bowiem znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Wobec stwierdzenia braku właściwości sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie zbędne było rozważanie poszczególnych zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.