II SA/Wa 1047/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. H. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] - na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLV1/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1 w zw. z § 4 oraz § 32 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXIII 669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586 oraz z 2022 r. poz. 3530 i 4666), zw. dalej "uchwałą nr XXIII/669/2019 - nie zakwalifikował S. H., zw. dalej "skarżacą", do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez najem lokalu mieszkaniowego z zasobu [...]. Uzasadniając tak podjęte rozstrzygniecie Zarząd wskazał, że skarżąca (ur. w 1994 r.) wraz z córkami A. K. (ur. 2013 r.) i M. H. (ur. 2022 r.) ubiega się o najem lokalu z zasobu Miasta [...] z powodu bezdomności. Ostatnim miejscem zamieszkania skarżącej był lokal nr [...] przy ul. [...], będący w dyspozycji Dzielnicy [...] (2 pokoje z kuchnią o pow. całkowitej 35,53 m2, w tym pow. mieszkalnej 25,65 m2), którego najemczynią jest jej ciotka. Ww. musiała opuścić lokal ze względu na zamieszkiwanie bez zgody właściciela oraz trudne warunki związane z dużą liczbą osób w nim zamieszkałych. W wyniku utraty miejsca zamieszkania wraz z córkami M. H. oraz A. K. trafiła do ośrodka Ośrodku [...] "[...]" przy ul. [...], w którym przebywa nadal. W toku szczegółowo przeprowadzonej analizy ustalono, że matka wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], znajdującym się w zasobie Dzielnicy [...]. Lokal składa się z 3 pokoi z kuchnią, o pow. całkowitej 55,40 m2, w tym pow. mieszkalnej 37,18 m2. Obecnie w lokalu zamieszkują 2 osoby: matka oraz brat wnioskodawczyni. Skarżąca skierowaniem z dnia [...] stycznia 2014 r. została uprawniona do zamieszkiwania w ww. lokalu, oświadczyła że nie może w nim mieszkać ze względu na niepełnosprawnego brata oraz konflikt z matką, co będzie miało negatywny wpływ na rozwój jej dzieci. Skarżąca utrzymuje się z pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej dla Dzielnicy [...], świadczeń wychowawczych oraz zasiłków rodzinnych. Świadczenia te nie są wliczane do dochodu rodziny. Ww. otrzymuje dobrowolne alimenty na córkę A. K. w wys. 500 zł. miesięcznie. Ojciec drugiej córki nie jest znany. Zarząd Dzielnicy [...], na podstawie § 32 ust. 1 pkt 2 i 6 uchwały nr XXIII/669/2O19 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy, odmówił zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, z uwagi na to, że dobre warunki mieszkaniowe matki wnioskodawczyni, pozwalają na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Skargę na uchwałę Zarządu z dnia [...] kwietnia 2025 r. wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. Podnosząc ten zarzut skarżąca wiosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zwolnienie z kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata lub radcy prawnego z urzędu. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2025 r. Referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia pełnomocnika z urzędu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Zarząd, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a."). Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08 uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. NSA stwierdził, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. stanowi akt, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała jest aktem, który może być zaskarżony w każdym czasie, bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy uchwały nr XXIII/669/2019. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Ustawa nie określa materialnoprawnych przesłanek zakwalifikowania do kategorii osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy, pozostawiając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy radzie gminy kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać́ tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r, wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16 wyraźnie wskazał, że z przepisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z przepisów art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać́ praworządnie oraz uwzględniać́ interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwała ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 k.p.a. Stanowisko to należy odnieść do spraw rozstrzyganych przez Zarządy Dzielnic m.st. Warszawy na podstawie aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, tj. uchwały nr XXIII/669/2019. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z. 1 - 2). W świetle powyższego wskazać należy, że obowiązkiem Zarządu Dzielnicy [...] wydającego zaskarżoną uchwałę było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu indywidualnego i społecznego. Czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie powinno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie do ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2567/20). Choć w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to postępowanie z zakresu uzyskania pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych powinno być prowadzone, jak wskazano to już wyżej, z uwzględnieniem m.in. zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego jednostki. Zasady te mają zastosowanie do wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2025/15). Obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nakaz poddania szczegółowej analizie wymienionych w uchwale okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy czym szczegółowa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ obowiązku tego w niniejszej sprawie nie wypełnił należycie. Zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl § 32 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9 i 10; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Przepis ust. 1 pkt 6 nie ma zastosowania do spraw wskazanych w § 11-13 i § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 21-23 i § 25. Wynikający z § 32 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zasadą prawdy obiektywnej. W ocenie Sądu, argumentacja organu zawarta w skarżonej uchwale nie pozwala jednak na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy, o której mowa w § 32 uchwały nr XXIII/669/2019. Powodem odmowy udzielania pomocy mieszkaniowej było uznanie przez Zarząd, że skarżąca ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych poprzez zamieszkanie w lokalu mieszkalnym [...] przy ul. [...] w [...] wraz z matką i bratem do którego jest uprawniona do zamieszkania na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Podstawę prawną do dokonania takiej oceny stanowił dla organu § 32 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXIII/669/2019 z którego wynika, że wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. W ocenie Sądu kwestia możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przez skarżącą poprzez zamieszkanie w lokalu mieszkalnym [...] przy ul. [...] w [...] wraz z matką, (którego jest głównym najemcą) oraz z bratem skrzącej, nie została poddana przez Zarząd szczegółowej analizie. Zarząd nie zbadał, czy skarżąca ma realną możliwość zamieszkania w tym budynku, szczególnie gdy w aktach postępowania administracyjnego znajduje się jej oświadczenie skarżącej, że na wspólne zamieszkanie pod tym adresem nie wyraża zgody matka skarżącej. Zarząd w żaden sposób nie podjął się próby oceny tej sytuacji, jak i wyprowadzenia właściwych wniosków. Zarząd nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Skonkludowała jedynie, że "Wnioskodawcy nie udokumentowali niemożności zamieszkania w w/w nieruchomości, która mogłaby zaspokoić ich potrzeby mieszkaniowe przy pomocy rodziny." Z uzasadnienia uchwały nie wynika jednak, jakie dokumenty skarżąca miałaby na tę okoliczność przedstawić organowi, nie wynika też, aby organ wzywał skarżącą do przedstawienia konkretnych dokumentów w tym zakresie, a skarżąca na wezwanie ich nie przedstawiła. Kwestia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawców przy pomocy rodziny wymaga zatem wyjaśnienia. Sama okoliczność posiadania uprawnienia do zamieszkania w lokalu mieszkalnym nie stanowi wystarczającej podstawy odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej, w sytuacji, gdy skarżąca faktycznie możliwości zamieszkania w tym lokalu mieszkalnym nie ma. Powyższe nie zostało wyjaśnione przez organ w żaden sposób. Materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania przed organem nie zawiera choćby oświadczeń pozostałych uprawnionych do zamieszkania w tym lokalu mieszkalnym w powyższym zakresie. W świetle powyższego zasadne są zarzuty skargi dotyczące niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W celu ustalenia, czy skarżąca istotnie może zabezpieczyć swoje potrzeby mieszkaniowe poprzez zamieszkanie w ww. lokalu mieszkalnym, Zarząd winien ocenić przez pryzmat pisemnych oświadczeń złożonych przez współuprawnionych do zamieszkania w tej nieruchomości oraz unormowań wynikających z uchwały nr [...] w zakresie możliwości udzielania pomocy mieszkaniowej. Dla zastosowania § 32 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXIII/669/2019 jako podstawy odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, konieczne jest dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, co do faktycznych możliwości zamieszkania skarżącej w lokalu, o którym mowa w tym przepisie. Ustaleń takich, pozwalających na bezsporne stwierdzenie, że skarżąca ma realną możliwość zamieszkania w ww. lokalu mieszkalnym, nie dokonano. Pamiętać należy, że wynikający z § 32 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 nakaz poddania szczegółowej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów albowiem zarówno z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i z uzasadnienia skarżonego aktu nie wynika, aby organ uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do należytego rozpatrzenia sprawy udzielenia pomocy mieszkaniowej wnioskującym. Organ nie ustalił rzeczywistych możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej. Stanowisko organu wskazuje na pobieżną ocenę okoliczności faktycznych, na które powoływała się skarżąca, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXIII/669/2019. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną i wskazania w zakresie konieczności dokonania pełnych ustaleń co do warunków mieszkaniowych, o których mowa w § 32 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXIII/669/2019, jak również realnej możliwości zamieszkania skarżącej wraz z dwójką małoletnich dzieci. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w wysokości 300 zł, Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.