II SA/Wa 105/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Dowódcy Wojsk Lądowych na rzecz skarżącego A.J. kwotę 143,- (słownie sto czterdzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z dnia [...] maja 2007 r., na wniosek Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych we W., zwolnił A.J. ze służby kandydackiej, wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie nauki. Następnie Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych we W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zobowiązał wyżej wymienionego do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia oraz nieodpłatnych środków pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w kwocie [...] zł. A.J. w dniu [...] września 2007 r. złożył wniosek o umorzenie kosztów nauki, powołując się na trudną sytuację finansową jego oraz rodziny, z którą pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. Wskazał, że wysokość dochodu netto na członka rodziny wynosi [...] zł. Podniósł, że jest osobą bezrobotną, spłaca kredyt studencki. Jego rodzina korzysta z pomocy socjalnej świadczonej przez "[...]". Stwierdził, że mimo usilnych chęci nie zdołał spełnić wymogów określonych w regulaminie nauki. Dowódca Wojsk Lądowych, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy decyzję Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych we W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o odmowie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 66, poz. 614 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał na brak podstaw do uwzględnienia żądania zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. Przyznał, że zwrot tych kosztów stanowi dla wnioskodawcy obecnie duże obciążenie ze względu na brak zatrudnienia, to jednak, jako osoba młoda ma, w związku ze zmniejszającym się bezrobociem, szansę na znalezienie pracy. Jednocześnie przyjęto, że zwolnienie z kosztów byłoby przedwczesne wobec możliwości rozłożenia wyliczonej kwoty na raty lub odroczenia terminu jej płatności. Zwrócono uwagę, że skarżący powołując się na swoje dolegliwości zdrowotne nie załączył dokumentacji medycznej na tę okoliczność. Organ stwierdził, że zobowiązany, wstępując do Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych powinien liczyć się z obowiązkiem zwrotu kosztów nauki w przypadku usunięcia z grona słuchaczy. W skardze do Sądu, A.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Poinformował, że obecnie podjął zatrudnienie i uzyskuje dochód w wysokości [...] zł, który przeznacza na bieżące potrzeby rodziny i spłaca zaległy czynsz. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na swoje dolegliwości zdrowotne i podał, że dokumentacja z tym związana znajduje się w wojsku. Podniósł, że obecnie przeprowadzone badania (audiogram) wykazały u niego [...], który, jak sądzi, był powodem niezaliczenia języka angielskiego ([...])). Fakt ten, jego zdaniem, należy zaliczyć jako przypadek losowy, który spowodował zwolnienie z wojska. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie, wskazując że obecnie sytuacja skarżącego uległa poprawie. Odnosząc się do powoływanego schorzenia [...] uznał, że nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych jak i Dowódca Wojsk Lądowych rozstrzygając sprawę naruszyli przepisy postępowania administracyjnego. Podkreślić na wstępie należy, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej, Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów nauki strony skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej kolejności Komendantowi Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych, zaś w drugiej Dowódcy Wojsk Lądowych - zgodnie z art. 135 ust. 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisu § 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, a także art. 138 § 1 ust. 2 kpa. Zgodnie z art. 135 wskazanej powyżej ustawy pragmatycznej, żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4-9 (ust. 1). Decyzję o ustaleniu równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1, odroczeniu terminu ich zwrotu, rozłożeniu kosztów na raty lub o zwolnieniu żołnierza pełniącego służbę kandydacką z obowiązku ich zwrotu w całości lub części wydaje komendant szkoły wojskowej (ust. 2). Na pisemny wniosek kandydata zobowiązanego do zwrotu kosztów, komendant może wydać decyzję o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów w szczególnie uzasadnionych, niezawinionych przez kandydata przypadkach losowych (§ 41 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) lub z uwagi na trudną sytuację rodzinną lub materialną kandydata (§ 41 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Analizując treść powyższych przepisów, należy zwrócić uwagę, że prawodawca, dopuszczając możliwość zwolnienia z obowiązku uiszczenia kosztów posłużył się zwrotem "może zwolnić". Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do zwolnienia z kosztów na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, zwolnić z tytułu kosztów nauki, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach, co powoduje, że należy odnieść się do przesłanek w nich wskazanych. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95). Wydanie przez organ decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kpa, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia, nie odniosły się należycie do argumentacji podniesionej przez skarżącego we wniosku o zwolnienie od kosztów oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności nie zanalizowano sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny. Podkreślenia wymaga, że organy obowiązane są podejmować stosowną inicjatywę w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a organy w rozpoznawanej sprawie nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, które to okoliczności są kluczowe przy rozstrzyganiu, czy zachodzą przesłanki do zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów. W sprawie z załączonych przez skarżącego dokumentów nie sposób zorientować się, ile osób pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze skarżącym oraz jakie są ich dochody. W takiej sytuacji, gdy w istocie nie doszło do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny należy uznać za przekraczającą granice uznania administracyjnego konkluzję organu przyznającą, że choć zwrot kosztów nauki stanowi dla wnioskodawcy duże obciążenie, to jednak jako młody człowiek ma, w związku ze zmniejszającym się bezrobociem, szansę na znalezienie pracy, a jednocześnie przyjęcie, że zwolnienie z kosztów byłoby przedwczesne wobec możliwości rozłożenia wyliczonej kwoty na raty lub odroczenia terminu jej płatności. Stwierdzenia te stoją w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, zobowiązującą organ rozstrzygający w sprawie zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów nauki w wypadku istnienia trudnej sytuacji finansowej do kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Takie uzasadnienie odmownej decyzji również narusza wyrażoną w art. 11 kpa zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Podkreślenia wymaga, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o zwolnienie od kosztów, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę przede wszystkim aktualne okoliczności sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Uzasadnienia tak zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji uniemożliwiają składowi orzekającemu dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, co także stoi na przeszkodzie w poznaniu przez stronę argumentów, które przemawiały za przyjętym stanowiskiem organu. Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany będzie do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia i oceny zgodnie ze wskazanymi wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.