II SA/Wa 1054/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą przyznania S. K. renty specjalnej. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 25 lutego 2008 r. S. K. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 Nr 39, poz. 353 ze zm.) podnosząc, że w jego przypadku zaszły szczególnie uzasadnione przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego, tj. zdrowotne, rodzinne, utrata i niemożność podjęcia pracy, a tym samym uzyskiwania dochodów, utrata własnego mieszkania. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił S. K. przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku strony i nadesłanych do akt dokumentów, nie dawały podstaw do przyznania renty specjalnej. W dniu 10 czerwca 2008 r. S. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Prezes Rady Ministrów nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego i decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych, sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie np. kultury lub sportu albo szczególne zdarzenia losowe. S. K., urodzony [...] r., swój wniosek motywował faktem, iż jest uznany za osobę niepełnosprawną na trwałe i jedynym jego dochodem jest renta w wysokości 229,79 zł. Z renty potrącane są alimenty, zasądzone na dwie córki w wysokości 310 zł miesięcznie. Brał aktywny udział w różnych komisjach wyborczych oraz w działalności społecznej. W 1983 r. w nagrodę otrzymał mieszkanie M-4 z puli wojewody [...]. Otrzymał również brązową odznakę: Zasłużony dla W., przy czym po śmierci ojca wnioskodawcy – F. - bojownika AK, wszystkie odznaczenia zaginęły. Wnioskodawca twierdzi, że tworzył od podstaw budowę i wyposażenie Szkoły Podstawowej nr [...] w O. im. [...], pełniąc funkcję z-cy dyrektora ds. administracyjno-ekonomicznych. Był zatrudniony jako Dyrektor Podstrefy w D. oraz na wielu innych odpowiedzialnych stanowiskach. W trakcie zatrudnienia w [...] prowadził liczne rozmowy z potencjalnymi inwestorami oraz władzami samorządowymi lokalnymi. Twierdzi, iż udzielał się społecznie oraz politycznie, biorąc udział w wielu akcjach charytatywnych oraz np. w komisjach wyborczych jako mąż zaufania lub jako członek komisji. Przy czym wnioskodawca nie przysłał żadnych dokumentów potwierdzających tę działalność. Wnioskodawca nadmienił, że od 11 lat toczy się sprawa karno-gospodarcza, która wywarła negatywny wpływ na jego dalsze życie. Organ ustalił, iż wnioskodawca ma wykształcenie wyższe techniczne oraz pedagogiczne. Z nadesłanych świadectw i zaświadczeń wynika, że wnioskodawca dbał o podnoszenie swoich kwalifikacji. W [...] r. ukończył kurs w zakresie rozpoczęcia działalności gospodarczej oraz w [...] r. kurs dla kandydatów na członków Rad Nadzorczych spółek Skarbu Państwa. Jak wskazał zainteresowany, w latach [...] przebywał w USA, gdzie przeszedł operację [...], wielokrotną [...] tych kończyn i hipnozę przeciwbólową. Koszty leczenia jakie poniósł wynosiły ponad 2.600 dol. USA. Po powrocie do kraju stan wnioskodawcy bardzo się pogarszał i decyzją Komisji Lekarskiej przy ZUS O. otrzymał rentę inwalidzką na 2 lata, zaś od 1993 r. do chwili obecnej został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. Zdaniem wnioskodawcy zdarzenia w USA miały negatywny wpływ na jego dalsze życie. W [...] r. żona wnioskodawcy wystąpiła o zniesienie wspólności majątkowej małżeńskiej, następnie w [...] r. zapadł wyrok o alimenty na rzecz córek: S. oraz A.K. po 500 zł dla każdej z nich, zaś w [...] r. nastąpił rozwód. Dopiero [...] grudnia 2007 r. Sąd Rejonowy w O. uchylił alimenty w powyższej wysokości. Ponieważ wnioskodawca nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego, zaległości alimentacyjne egzekwowane przez komornika narosły do kwoty 111.331,06 zł, w tym dla wierzycielki A. K.43.160,06 zł i odsetki 33.573,60 zł. Z kart informacyjnych leczenia szpitalnego wynika, iż u wnioskodawcy rozpoznano m.in. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zgodnie z informacjami nadesłanymi z [...] Urzędu Wojewódzkiego w O., wnioskodawca nie posiada stałego zameldowania. Mieszka w dwupokojowej stancji z kuchnią i łazienką, wc - do wspólnego użytku. Za wynajem płaci 400 zł miesięcznie. S. K.systematycznie korzysta z pomocy MOPS w O., gdzie otrzymuje zasiłek okresowy w wysokości 240 zł miesięcznie oraz zasiłek celowy w wysokości 400 zł. Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, iż wnioskodawca ma przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz, zgodnie z obowiązującą ustawą o pomocy społecznej, otrzymuje wsparcie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Trudna sytuacja życiowa wnioskodawcy jest konsekwencją jego świadomych decyzji życiowych. Obowiązek spłaty zaległości alimentacyjnych wynika z faktu, iż wnioskodawca nie wywiązywał się z prawnie nałożonego obowiązku alimentacyjnego i nie wspierał finansowo swojej byłej żony w samotnym wychowywaniu jego dwóch córek. Dlatego stan ten nie został uznany za szczególną okoliczność. Uznanie takie sprawiałoby, iż każdy kto przez lata unikał obowiązku alimentacyjnego, a następnie ze względów zdrowotnych znalazł się w niedostatku miałby bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Również konsekwencje decyzji wnioskodawcy w poddaniu się operacji [...] w USA nie zostały uznane za wyjątkowe zdarzenia losowe, gdyż świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie stanowią żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia, a pogorszenie się stanu zdrowia wnioskodawcy, w tym przypadku, nie nastąpiło wskutek ogólnoświatowej tragedii. W swoim wniosku S. K. podniósł, iż przez wiele lat pełnił funkcje kierownicze oraz nie był związany z PZPR. Jednak trudno do kategorii wybitnych osiągnięć w skali kraju zaliczyć sumienne wywiązywanie się z obowiązków służbowych oraz bezpartyjność. Wnioskodawca zwrócił uwagę, iż od podstaw tworzył budowę i wyposażenie Szkoły Podstawowej nr [...] w O.. Przy czym pełnił wówczas funkcję z-cy dyrektora ds. administracyjno-ekonomicznych, zatem realizował nałożone na niego zadania wynikające z pełnionej funkcji. Z tych samych względów udział w negocjacjach z inwestorami oraz władzami samorządowymi, na które powołuje się wnioskodawca w trakcie zatrudnienia w [...], nie został uznany jako przesłanka do przyznania świadczenia specjalnego. Niewątpliwie udowodnione starania wnioskodawcy w podnoszeniu swoich kwalifikacji zawodowych są bezcenne, ale również nie stanowią uzasadnienia dla przyznania świadczenia specjalnego. Spowodowałoby to przyjęcie zasady, iż każdy kto uczestniczy w kursach doszkalających i podnoszących kwalifikacje, jednocześnie mający problemy ze znalezieniem pracy adekwatnej do nabytych umiejętności, musiałby otrzymywać świadczenie specjalne. Oceny takie spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Przywilej takiego wsparcia ze strony państwa jest przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznane i cenione w kraju i za granicą. Wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, by zasługi, na które się powołuje, były wybitne i wyjątkowe, mające znaczenie dla całej Polski, a nie tylko dla małej społeczności lokalnej, zaś obecna sytuacja socjalnobytowa wnioskodawcy jest konsekwencją jego świadomych działań w przeszłości i nie została uznana za przypadek szczególny. Do udzielania stosownej pomocy finansowej i rzeczowej osobom znajdującym się w trudnych warunkach socjalnobytowych powołane bowiem zostały terenowe ośrodki pomocy społecznej. Końcowo organ stwierdził, iż powyższe okoliczności nie dawały podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 82 cyt. ustawy. W sytuacji S. K. nie dopatrzono się uzasadnionego przypadku argumentującego przyznanie świadczenia specjalnego. Ocena ta nie mogła być dokonana wyłącznie na bazie subiektywnego odczucia osoby zainteresowanej. Każdy człowiek dorosły i żyjący w określonej rzeczywistości społecznej oraz politycznej winien mieć świadomość konsekwencji swojego działania. Kierując się zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej, nie znaleziono okoliczności wskazujących na szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sytuacja bytowa wnioskodawcy wzięta została pod uwagę, jednakże nie mogła ona stanowić jedynego kryterium przyznania świadczenia specjalnego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz dodatkowe uzasadnienia nie wskazywały na szczególnie uzasadniony przypadek. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji oraz przyznanie skarżącemu renty specjalnej wg uznania Sądu. W uzasadnieniu skargi wymieniony podniósł, iż rozstrzygając sprawę organ przyjął dowolną interpretację okoliczności i faktów. Wskazał, iż wysokie alimenty na rzecz obu córek zostały zasądzone w trakcie wykonywania przez skarżącego obowiązków na stanowisku Prezesa [...] w O., tj. po 500 zł na każdą z córek. Kolejne wydarzenia doprowadziły do długotrwałej choroby, gdyż skarżący nie zgadzał się na sprzedaż spółdzielni pracy, do czego zmierzała za wszelką cenę Rada Nadzorcza. W wyniku tych rozbieżności, zrezygnował z dalszej pracy ze względu na stan zdrowia i tym samym utracił dość korzystne wynagrodzenie, stanowiące podstawę do zasądzenia wysokich alimentów. Następnie wystąpiła wielomiesięczna przerwa w zatrudnieniu spowodowana chorobą i podjęcie zatrudnienia na stanowisku dyrektora [...], gdzie skarżący był zatrudniony do chwili zmiany zarządu i utworzenia nowej struktury funkcjonowania tej [...]. W kwestii zatrudnienia na stanowisku z-cy Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O.skarżący oświadczył, iż został zatrudniony jako pierwszy Dyrektor i to na 1 rok przed powołaniem pełnego składu kierowniczego tej szkoły, co pozostaje w sprzeczności z argumentami przytoczonymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącymi powyższych kwestii. Skarżący podniósł ponadto, iż po śmierci jego ojca F. K. w 2000 r., w wyniku usunięcia wielu niepotrzebnych przedmiotów do kontenera, zaginęły m.in. odznaczenia i dokumenty ojca, w tym także i dokumenty skarżącego. Zainteresowany poinformował także, że jego stan zdrowia stale się pogarsza, co utrudnia znalezienie pracy. Uzyskuje dochód jedynie w wysokości 244,72 zł, albowiem z przyznanego mu świadczenia rentowego potrącane są alimenty w kwocie 360 zł miesięcznie, zaś zaległości alimentacyjne aktualnie wynoszące ponad 138.000 zł. Sytuacja skarżącego jest bardzo skomplikowana i trudna. W związku ze śmiercią matki (w [...] r.) stan zdrowia skarżącego jeszcze bardziej się pogorszył. Obecnie żyje poniżej egzystencji bytowej bez perspektyw na przyszłość. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony, zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. A zatem decyzja wydana przez organ na podstawie tego artykułu ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie samo przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych, określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w wypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym organ prawidłowo zebrano materiał dowodowy sprawy, albowiem do akt postępowania dołączył wszelkie wnioski i dokumenty przedkładane przez stronę oraz zasięgnął informacji odnośnie warunków socjalnobytowych skarżącego w Wydziale Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w O.. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", do organu stosującego prawo należy określenie w każdej, rozpoznawanej sprawie, czy zachodzi ów szczególnie uzasadniony przypadek. Tak więc, za każdym razem powinien on być badany i oceniany w sposób indywidualny. Mogą to być na przykład wybitne, niebudzące wątpliwości osiągnięcia w dziedzinie literatury, sztuki czy sportu. Mogą to być również nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką. Zastąpiłaby wówczas pomoc w ramach pomocy społecznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykazał i nie udokumentował podobnych faktów. Nie można bowiem w rozumieniu przepisu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, za takowe uznać przebiegu kariery zawodowej skarżącego. Należyte, czy też wzorowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych na zajmowanych stanowiskach, związanych z wykonywaniem pracy zarobkowej, nie stanowi szczególnych zasług dla kraju. Apolityczność w okresie PRL nie jest tożsama z działalnością społeczną. Wprawdzie jest nią uczestnictwo w komisjach wyborczych, lecz tego rodzaju działalność skarżącego nie może być postrzegana jako zasługi wybitne w dziedzinie społeczno-politycznej. Słusznie Prezes Rady Ministrów dostrzegł, iż trudna sytuacja życiowa skarżącego i niedostatek wynikający z konieczności ponoszenia kosztów utrzymania własnych dzieci jest wynikiem podejmowanych przez niego decyzji życiowych. Z tytułu orzeczonej niepełnosprawności skarżący uzyskuje świadczenie rentowe z ZUS. Wysokość tego świadczenia, z uwagi na potrącenia komornicze, jest niewątpliwie niewystarczająca dla zapewnienia skarżącemu godziwego bytu. Jednakże spełnianie obowiązku alimentacyjnego, wynikającego z prawomocnego wyroku Sądu i wynikającego z tego tytułu zadłużenia, nie należy postrzegać w kategoriach nadzwyczajnych okoliczności i zdarzeń losowych. Trudna sytuacja, w której skarżący się znalazł, wskazuje na potrzebę przyznania zainteresowanemu pomocy publicznej. Do takiej pomocy skarżący jest uprawniony i powinien jej się domagać od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W ocenie Sądu, Prezes Rady Ministrów prawidłowo stwierdził, iż nie ma podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia z art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. W wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do kwestii przyznawania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Tak określonych zasług nie sposób przypisać skarżącemu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji.