II SA/Wa 1055/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Sławomir Fularski (spr.) Ewa Grochowska - Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji w zakresie pkt 2 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w wyżej wymienionym zakresie; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność; 3. w pozostałej części oddala skargę. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w powiecie [...] z siedzibą w B. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "K.p.a.") oraz art. 88 ust. 4, art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej jako "ustawa o PSP"), postanowił: 1. zaliczyć [...] M.P. od dnia [...] maja 2012 r. okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu szesnastego roku życia od [...] września 1996 r. do [...] lipca 2000 r. do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze; 2. odmówić wyrównania uposażenia za 3 lata wstecz, uznając, że roszczenie stało się wymagalne od dnia [...] maja 2012 r., tj. od dnia złożenia stosownych dokumentów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Wymagalność zaś roszczenia powstaje w dniu złożenia stosownych dokumentów w sekcji organizacyjno - kadrowej lub w sekretariacie Komendanta Powiatowego, będącego jednocześnie kancelarią ogólną Komendy Powiatowej. W przypadku roszczenia ww. strażaka bieg przedawnienia rozpoczął się od dnia [...] maja 2012 r. We wniesionym odwołaniu, M.P. wniósł o zmianę decyzji organu I instancji. Odwołujący się podniósł, że w przedmiotowej decyzji, biorąc pod uwagę 3-letni okres przedawnienia roszczeń, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o PSP, powinno być mu przyznane wyrównanie uposażenia co najmniej za okres od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] maja 2012 r. z tytułu zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji winien dokonać naliczenia dodatku stażowego na dzień złożenia dokumentów, co oznacza tylko, że od tego dnia ten dodatek powinien być wyższy. Odwołujący się podniósł, że w chwili rozpoczęcia zatrudnienia w PSP w dniu [...] września 2004 r. przesłanka wykonywania pracy rolniczej została przez niego spełniona i to już wtedy okres pracy rolniczej podlegał z mocy prawa zaliczeniu do jego stażu pracy, uprawniającego do dodatku za wieloletnią pracę. Wtedy bowiem zaistniały okoliczności uzasadniające zmianę uposażenia. Wprawdzie dopiero w maju 2012 r. dostarczył dokumenty potwierdzające pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, jednak okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców powinien być zaliczany do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze, od początku jego pracy zawodowej, a nie dopiero od [...] maja 2012 r. W przepisach prawa dotyczących uposażenia strażaków nie ma zapisów kiedy należy składać dokumenty potwierdzające pracę w gospodarstwie rolnym (nie ma wskazanego terminu), jednak zapewne, po udowodnieniu dodatkowego okresu pracy, wszelkie korzyści z tego płynące powinny być zaliczone od dnia nawiązania stosunku pracy. Konsekwencją udowodnienia przez odwołującego się okresów pracy rolniczej jest więc spoczywający na pracodawcy obowiązek wypłacenia mu za okresy wsteczne (miesięczne) dodatku w wysokości odpowiadającej stażowi pracy obliczonemu przy uwzględnieniu pracy rolniczej. Zdaniem odwołującego się, powinno być mu przyznane wyrównanie uposażenia za okres od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] maja 2012 r., jednakże organ - mimo okresu przedawnienia - zawsze może postąpić z korzyścią dla pracownika i wypłacić wyrównanie uposażenia nawet za okresy wcześniejsze niż 3 lata wstecz (czyli także za okres od [...] września 2004 r. do [...] maja 2009 r.). [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o PSP, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 92. ust. 1 ustawy o PSP zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Istotnym momentem jest więc wymagalność roszczenia. Powstaje zaś ona w chwili złożenia przez zainteresowanego, w komórce właściwej do spraw kadr, stosownych dokumentów uzasadniających zaliczenie dodatkowych okresów służby, pracy i innych okresów zaliczanych do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość. Dopiero od tego momentu organ może pozostawać w zwłoce. Tak więc, organ może pozostawać w zwłoce dopiero od momentu wymagalności przedmiotowego roszczenia. Ponadto, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o PSP, bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Roszczenie wsteczne jest bezzasadne, bowiem wymagalność powstaje w chwili złożenia stosownych dokumentów do komórki właściwej do spraw kadr. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.P. (dalej jako "skarżący") wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 91 ust. 1 ustawy o PSP poprzez dokonanie błędnej interpretacji tego przepisu i wskazanie, że roszczenie staje się wymagalne dopiero w chwili złożenia, w komórce właściwej do spraw kadr, stosownych dokumentów uzasadniających zaliczenie dodatkowych okresów służby, pracy i innych okresów zaliczanych do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, - art. 92 ust. 1 ustawy o PSP poprzez dokonanie błędnej interpretacji tego przepisu i wskazanie, że roszczenie staje się wymagalne dopiero w chwili złożenia, w komórce właściwej do spraw kadr, stosownych dokumentów uzasadniających zaliczenie dodatkowych okresów służby, pracy i innych okresów zaliczanych do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość - od tego momentu należności pieniężne ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, w którym roszczenie stało się wymagalne, - art. 92 ust. 2 ustawy o PSP poprzez dokonanie błędnej interpretacji tego przepisu i wskazanie, że roszczenie wsteczne jest bezzasadne, gdyż wymagalność powstaje w chwili złożenia stosownych dokumentów do komórki właściwej do spraw kadr. Uzasadniając skargę, skarżący powtórzył w całości wcześniej prezentowaną argumentację. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że uznanie, iż roszczenie stało się wymagalne w dniu złożenia stosownego wniosku wynikającego z ustawy jest w pełni logiczne i zgodne z literą ustawy. Przyjęcie rozumowania skarżącego spowodowałoby dodatkowe, nieuzasadnione wydatki Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie zauważyć należy, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą to decyzją rozstrzygnięto dwie kwestie. Po pierwsze orzeczono o zaliczeniu skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Po drugie zaś odmówiono skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za 3 lata wstecz, uznając, że roszczenie stało się wymagalne dopiero od dnia [...] maja 2012 r., tj. od dnia złożenia przez niego w organie stosownych dokumentów potwierdzających okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, zaliczony do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Organy obu instancji wydały przy tym swoje rozstrzygnięcia na podstawie art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy o PSP. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o PSP, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Natomiast art. 92 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (ust. 1). Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia (ust. 2). Szczegółowe zaś zasady otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego strażaków, a także sposób ustalania wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, okresy służby, pracy i inne okresy zaliczane do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, zalicza się na podstawie dokumentów, potwierdzających te okresy, złożonych przez strażaka w komórce właściwej do spraw kadr. Aktualizacja prawa do wzrostu uposażenia i jego wysokości, wynikająca z przebiegu służby, następuje z urzędu i nie wymaga wydawania odrębnych decyzji. Istotnym dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie jest jednak treść art. 111a ustawy o PSP. Przepis ten stanowi, że sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść ww. przepisów, jedynie orzeczenie organu I instancji zawarte w punkcie pierwszym jego rozstrzygnięcia znajduje podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej. W związku z udokumentowaniem przez skarżącego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, organ prawidłowo zaliczył ten okres do okresu służby, od którego zależą uprawniania pracownicze. W takim zakresie organ administracji publicznej może bowiem działać w sposób władczy, mając za podstawę, tak jak w niniejszej sprawie, art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy o PSP oraz przepisy ww. rozporządzenia, w drodze wydania aktu administracyjnego, tj. decyzji. Wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji, polegające na zaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze, zmienia bowiem istniejący stosunek służbowy funkcjonariusza PSP. W związku z powyższym ta kwestia podlega również kontroli sądu administracyjnego. Sprawy w przedmiocie powołania, mianowania, ustalenia składników uposażenia strażaka należą do właściwości sądów administracyjnych. Natomiast kwestia dotycząca wypłaty czy też odmowy wypłaty wyrównania uposażenia strażaka, o której to rozstrzygnął organ I instancji w punkcie drugim swojej decyzji, ma jedynie charakter wtórny wobec rozstrzygnięcia o zaliczeniu stażu pracy w gospodarstwie rolnym do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Zależność pomiędzy obydwoma rozstrzygnięciami jest zaś taka, że decyzja o zaliczeniu stażu pracy w gospodarstwie rolnym jest źródłem roszczenia majątkowego strażaka wynikającego ze stosunku służbowego, którego to stosunku treść określa m.in. decyzja zaliczająca staż pracy w gospodarstwie rolnym. Jak wynika z powołanego wyżej art. 111 a ustawy o PSP, wolą ustawodawcy, wyrażoną w tym przepisie, sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy, a przepisy ustawy - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna i zawiera wyraźne rozróżnienie podstaw roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne i samych roszczeń, zastrzegając dla tych ostatnich drogę postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi (sądami pracy). W związku z tym stwierdzić należy, że organ I instancji, podejmując rozstrzygnięcie w punkcie drugim swojej decyzji dotyczące odmowy wyrównania skarżącemu uposażenia, zupełnie nie dostrzegł ww. przepisu i orzekł o kwestii ściśle cywilistycznej w drodze decyzji administracyjnej, nie mając do tego podstaw prawnych. Organ odwoławczy utrzymał zaś w mocy w tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji. W tej zaś sytuacji zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja w opisanym zakresie dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem została wydana bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 w związku z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.