II SA/Wa 1056/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Protokolant – sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obniżenia dodatku służbowego – oddala skargę – Komendant Powiatowy Policji w [...] orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], uznał [...] M. G. winnym tego, że w nocy z [...] na [...] czerwca 2014 r. naruszył dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z pkt 7 zakresu zadań i obowiązków Karty opisu stanowiska pracy i za powyższe wymierzył mu karę nagany. Po złożeniu odwołania od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego, Komendant [...] Policji orzeczeniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne i wobec powyższego stało się ono prawomocne z dniem jego wydania. Powyższe orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] Policji, skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z kolei na podstawie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego na wniosek Komendanta Komisariatu Policji w [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 6f i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego, obniżono skarżącemu M. G. dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 880,00 złotych miesięcznie. Po złożeniu odwołania od powyższego rozkazu personalnego, Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny i w uzasadnieniu stwierdził, że zaistniały wymagane prawem przesłanki umożliwiające takie rozstrzygnięcie sprawy, bowiem policjant został uznany prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym winnym naruszenia dyscypliny służbowej podczas wykonywania czynności służbowych, za co wymierzono mu karę dyscyplinarną. Na powyższą decyzję skarżący [...] M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 672/15, uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji w [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], umorzył postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu wskazując w uzasadnieniu upływ terminu określonego w art. 135 ust. 4 ustawy o Policji. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie nie zachowując ustawowego terminu i w tej sytuacji Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmówił przyjęcia odwołania od wskazanego orzeczenia. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1072/15 oddalił powyższą skargę. Od powyższego wyroku skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając podstawy skargi kasacyjnej za uzasadnione, w trybie samokontroli, wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/15, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/15 oraz zaskarżony rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], jak również utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. wskazując, że zaskarżony rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego był wydany z uwagi na ukaranie skarżącego karą dyscyplinarną nagany, stąd też uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym rozkazem na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i powyższy wyrok stał się prawomocny od dnia 20 stycznia 2017 r. Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie obniżenia skarżącemu [...] M. G. dodatku służbowego o 20 % otrzymywanej stawki. W uzasadnieniu podał, że w przedstawionym powyżej stanie faktycznym i prawnym, powyższe postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe. W odwołaniu z dnia [...] marca 2017 r. do Komendanta [...] Policji skarżący powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 roku sygn. akt II SA/Wa 1072/15, co jego zdaniem świadczy o tym, że powyższe decyzje nie były zgodne z obowiązującymi przepisami i stwierdził, że uchylenie decyzji znaczy to samo co unieważnienie i skutkuje uznaniem przedmiotowych decyzji za niebyłe. Tym samym obniżenie dodatku służbowego nie ma żadnych podstaw prawnych, zatem dodatek służbowy w kwocie 220 zł. za każdy miesiąc począwszy od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. został zabrany niezgodnie z obowiązującym prawem. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast w myśl art. 153 tejże ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaznaczono, że związanie organu administracji publicznej oceną prawną odnosi się także do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku, mimo bowiem użycia pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia i wobec powyższego ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/15, jest wiążąca dla organów Policji. Skoro Sąd jednoznacznie uznał, że w sprawie zaistniało naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b powyższej ustawy, uwzględniając skargę na decyzję uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/15 oraz rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], jak również utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Zatem postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego o 20% otrzymywanej stawki, stało się bezprzedmiotowe, zaś zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (vide: M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Tak więc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie, natomiast wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80). Ponadto wskazano, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera ona inny skutek, a mianowicie przyjmuje, iż nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się więc stosunek materialnoprawny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). W rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 672/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz utrzymujące je w mocy orzeczenie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Następnie zaś wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 roku sygn. akt II SA/Wa 1072/15 uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2016 r. oraz rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], jak również utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego o 20% otrzymywanej stawki. W konsekwencji tego ustały podstawy materialnoprawne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. G. nie zgodził się z zaskarżonym rozkazem personalnym i nie zgodził się z "datą zwrotu dodatku służbowego tj. [...] stycznia 2017 roku". W odpowiedzi na skargę, Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony rozkaz personalny został wydany zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Analizując powyższe stwierdzić należy, że prowadzenie każdego postępowanie administracyjnego służyć ma doprowadzeniu do takiego rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, która skonkretyzuje podmiotowo (w odniesieniu do konkretnej osoby) i przedmiotowo (jak w rozpoznawanej sprawie na przykład, do wydania decyzji w przedmiocie dodatku służbowym), uprawnienia i obowiązki wyprowadzone z przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. W przypadku zaś gdy zachodzą przeszkody do tego, aby takie prawa i obowiązki określić w odniesieniu do konkretnego podmiotu, należy mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji wydania merytorycznej decyzji orzekającej o tych prawach i obowiązkach. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu (W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 134). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast konsekwencją stwierdzenia bezprzedmiotowości, jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Analizując dalej niniejszą sprawę wskazać należy, że stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast w myśl art. 153 tejże ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, przy czym związanie organu administracji publicznej oceną prawną odnosi się nie tylko do sentencji, lecz również wobec uzasadnienia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/15, jest wiążąca dla organów Policji. Sąd bowiem uznał, że w sprawie zaistniało naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b powyższej ustawy, uwzględniając skargę na decyzję uchylił, poza wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/15, rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], których podstawą było orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], uchylone następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 672/15. Skoro zatem Komendant Powiatowy Policji w [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie dyscyplinarne wobec upływu terminu określonego w art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, to bezspornie postępowanie w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego o 20% otrzymywanej stawki stało się bezprzedmiotowe, co musiało skutkować umorzeniem postępowania w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.