II SA/Wa 1058/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] stwierdził, że [...] A. B. z dniem 31 grudnia 2002r. utracił prawo do otrzymywania dodatku do uposażenia zasadniczego z tytułu uzyskanej klasy specjalisty wojskowego. W związku z wniesieniem przez zainteresowanego odwołania, Dowódca Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję [...] A. B. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Wa 2817/03 oddalił skargę [...] A. B. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że obie decyzje zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem. W dniu 21 listopada 2005r. [...] A. B. wystąpił do Dowódcy Sił Powietrznych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...]. Podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...], orzekającej o utracie uprawnienia do otrzymywania dodatku do uposażenia. [...] A. B. skierował do Ministra Obrony Narodowej odwołanie od przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego i wniósł o jej zmianę lub o uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że sprawa utraty prawa do dodatku z tytułu uzyskanej klasy specjalisty wojskowego została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Wa 2817/03, którym oddalono skargę [...] A. B. na decyzję Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...]. Rozpatrywanie merytoryczne wniosku [...] A. B. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] o utracie z dniem 31 grudnia 2002r. uprawnienia do otrzymywania dodatku do uposażenia zasadniczego z tytułu uzyskanej klasy specjalisty wojskowego stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie Sądu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] A. B., zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej, wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, co nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy. W świetle art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ według art. 157 § 3 kpa ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Podkreślał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994r., sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Wa 2817/03, którym oddalono skargę [...] A. B. na decyzję Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...]., utrzymującą w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do otrzymywania dodatku do uposażenia zasadniczego, której to decyzji dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie wymaga bliższej analizy, że sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, z urzędu bierze pod uwagę przyczyny nieważności decyzji, i wydając wyrok, wyraża ocenę prawną co do jej zgodności z prawem. Słusznie zatem organ stwierdza, że ocena dokonana przez WSA w Warszawie jest dla niego wiążąca. Nie w tym jednak tkwi istota problemu. Warto bowiem podkreślić, że ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, że merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia – wszczętego na wniosek – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalający skargę, wskazuje na brak przesłanek nieważności decyzji i jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności, nie może być zaś podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dlatego też Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Przy stwierdzeniu, że ocena zawarta w wyroku WSA w Warszawie jest dla organu wiążąca, decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji została uzasadniona brakiem przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Jak wywiedziono wcześniej, działanie takie jest niedopuszczalne, albowiem prowadzi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo iż odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.