II SA/Wa 1058/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. wydaną na podstawie art. 96 ust. 1, w związku z art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402, ze zm.), § 1 pkt 3 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz.1014, ze zm.), po zakończeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] stycznia 2015 r. w związku z zaistnieniem przesłanki wynikającej z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. orzekł o utracie przez L. K. z dniem [...] sierpnia 2014 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej został przyznany L. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny tj. 14,40 zł dziennie. Następnie w toku postępowania administracyjnego organ ustalił, iż funkcjonariusz na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] zawartej z Wojskową Agencją Mieszkaniową Oddziałem Regionalnym w B. w dniu [...] sierpnia 2014 r. zajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w B. (miejscowość pobliska do miejscowości pełnienia służby), składający się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki o łącznej powierzchni 48,62 m² , w tym powierzchni mieszkalnej 29,46 m² który to lokal w pełni zaspokaja mu normy zaludnienia. Od powyższej decyzji L. K. złożył odwołanie, w którym wskazał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów regulujących kwestię równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w konsekwencji błędnie przyjął, że okoliczność zajmowania przez skarżącego mieszkania na podstawie umowy najmu zawartej z Wojskową Agencją Mieszkaniową wyklucza możliwość wypłacania mu dochodzonego świadczenia. Dla poparcia swego stanowiska funkcjonariusz odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, m.in. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1149/07, z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1582/07 oraz z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1616/07. Wskazał, iż przedmiotowa umowa najmu została zawarta na czas oznaczony 9 lat nie zapewniając tym samym możliwości trwałego użytkowania przez niego mieszkania. Może również zostać rozwiązana, nie posiada również prawa do nabycia tego lokalu. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust 1 i art 101 ust. 5 ustawy dnia z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402ze zm.), w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego j przyznania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż L. K. jest funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej od dnia [...] grudnia 2003 r. i pełni obowiązki służbowe w placówce Straży Granicznej w B.. Zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego, domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Ponadto, w myśl § 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi SG jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości, pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Z akt sprawy wynika, że w funkcjonariusz, po przejściu do służby stałej wystąpił do Komendanta [...] Oddziału SG z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego i oświadczeniem mieszkaniowym o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Jako, że w tamtym okresie organ administracyjny nie dysponował lokalem mieszkalnym, który mógłby być przydzielony L. K., Komendant [...] Oddziału SG decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. przyznał wnioskującemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] sierpnia 2014 r. L. K. zawarł z Wojskową Agencją Mieszkaniową Oddziałem Regionalnym w B. umowę najmu lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 48,62 m² w tym o powierzchni mieszkalnej 29,46 m² tj. zaspokajającej przysługujące mu prawo do 3 norm zaludnienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podniósł, iż zawarcie przez skarżącego umowy najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w B. przy ul. [...], który stanowi własność Skarbu Państwa jest bezspornie wypełnieniem wymienionej w § 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. przesłanki negatywnej uniemożliwiającej wypłacanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polski (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest państwową osobą prawną, która gospodaruje powierzonymi jej lokalami mieszkalnymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zarówno czas na jaki zawarto umowę najmu, jaki i brak możliwości wykupu lokalu mieszkalnego, pozostają bez wpływu na prawo odwołującego się do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustawodawca nie wiąże utraty prawa do przedmiotowego równoważnika z prawem własności, lecz z okolicznością posiadania lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Bez związku ze sprawą pozostają również przywołane przez funkcjonariusza orzeczenia NSA, które odnoszą się do innych niż analizowanych stanów faktycznych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie utraty prawa do równoważnika pieniężnego, nazwanego w skardze "mieszkaniowym", pomimo "istnienia określonych w tym przepisie warunków", także art. 96 ust. 2 tej ustawy w zw. z § 2 pkt 1 i § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz.1014 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie wystąpienia podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie utraty prawa do równoważnika pieniężnego; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 16 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że można skutki decyzji ostatecznej o przyznaniu równoważnika wzruszyć "w trybie zwykłym, określonym w art. 104 § 1 k.p.a.", przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 powołanego wyżej rozporządzenia przez wydanie decyzji bez przepisu kompetencyjnego do orzekania o utracie prawa do równoważnika, a także art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 i § 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia przez niezastosowanie, jako dopuszczalnego, trybu wygaśnięcia decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga L. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 92 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem w liczbie członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacja tego prawa odbywa się poprzez przydział lokalu mieszkalnego, o których mowa w artykule 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który następuje w formie decyzji administracyjnej. Jak stanowi bowiem art. 101 ust. 5 ww. ustawy, przydział i opróżnienie mieszkań oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 95, 96 i 98, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zastępczą formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest równoważnik pieniężny, o których mowa w artykule 96 ust. 1 omawianej ustawy, stanowiący, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości w pobliskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 18 listopada 2009 r. (I OPS 7/2009) stwierdził, że: "Nie ulega, więc wątpliwości, że na wypadek nieważności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i "jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby do miejscowości pobliskiej." Skoro zatem w myśl art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującym mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, to w takim przypadku nie przysługuje mu również zastępcza forma realizacji prawa do lokalu w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Doprecyzowanie takiego stanowiska zawiera przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku występowania zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), który w pkt 3 stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej (...), jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego Zasobu Gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od [...] grudnia 2013 r. w wysokości 14,40 zł dziennie. Poza sporem pozostaje również fakt, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący zawarł z Wojskową Agencją Mieszkaniową w W. Oddziałem Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., na podst. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 206 poz.1367 ze zm.) umowę najmu lokalu mieszkalnego Nr [...]. Przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny położony w B. przy ulicy [...], składający się z 2 pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki, o łącznej powierzchni 48,62 m², w tym powierzchni mieszkalnej 29,46 m², wyposażony w instalację: wodna - kanalizacyjna, centralnego ogrzewania, elektryczną, ciepłej wody użytkowej. Umowa została zawarta na czas oznaczony 9 lat . Powyższy lokal mieszkalny spełniał na dzień zawarcia umowy przysługujące skarżącemu prawo do 3 norm zaludnienia, co odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej w przedziale 21- 30 m². Zatem z dniem zawarcia przedmiotowej umowy skarżący utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, tym samym zasadne było wydanie decyzja administracyjna o jego utracie, znajdujące oparcie w art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej. Utrata prawa do równoważnika należy bowiem do spraw, o jakich mowa w ww. przepisie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt. OSK 8/ 2001 (ONSA 2002/3, poz. 95): "Jeżeli funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją administracyjną (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej Dz. U. 1990r. Nr 78,poz.462 ze zm.) orzekania o utracie czy cofnięciu tego uprawnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej". W tych okolicznościach zarzut wydania decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej oraz z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest chybiony. Błędna jest także argumentacja skargi wskazująca, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji, którą przyznano równoważnik pieniężny jako decyzji warunkowej, winna nastąpić na podst. art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja przyznająca równoważnik pieniężny nie jest decyzją opatrzoną warunkiem, zostaje wydana na wniosek funkcjonariusza w przypadkach zdefiniowanych w art. 96 ust. 1 ustawy i w § 1 rozporządzenia. Natomiast warunki "rozwiązujące, o którym mowa w § 2 rozporządzenia nie są częścią składową wydawanych decyzji, eliminują tylko prawo funkcjonariusza do równoważnika, co skutkuje wydaniem decyzji konstytutywnej odmawiającej przyznania równoważnika. Zgodnie z § 7 rozporządzenia funkcjonariusz ma obowiązek zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego. Złożenie takiego świadczenia daje postawę do wydania stosownej decyzji administracyjnej. Nieuprawnione jest łączenie w skardze zaskarżonej decyzji z przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia, który w tej sprawie nie miał zastosowania, zaskarżona decyzja została bowiem wydana dlatego, że skarżący uzyskał lokal mieszkalny, a nie dlatego, że go utracił. Nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie uprawnień Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do przedmiotowego lokalu. Mając na uwadze wspomniany przepis w art. 29 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stanowiący postawę zawarcia umowy najmu, jak również art. 29a tej ustawy, który wprost mówi o lokalach mieszkalnych będących w zasobie mieszkaniowym i internatowym Agencji a nadto art. 14 ust. 1 i ust. 2a tej ustawy, dokonywanie przedmiotowych ustaleń nie było celowe. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.