II SA/Wa 1059/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 i § 3, 2. zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) oraz § 3 pkt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61 poz. 710), w dniu [...] grudnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet radnych Rady Miejskiej w [...]. Działając na podstawie tych samych przepisów, Rada Miejska w [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany powyżej określonej uchwały postanawiając, co następuje: § 1. w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w [...] §7 nadano brzmienie: "§ 7. uchwała wchodzi w życie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od [...] stycznia 2019 roku". § 2. w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w [...] wykreślono słowo "zryczałtowana" użyte każdorazowo w odpowiednim przypadku. § 3. pozostałe zapisy uchwały pozostawiono bez zmian. W § 4. Wskazano, że uchwała wchodzi w życie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od [...] stycznia 2019 roku. Następnie Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 2 i § 3. W tym miejscu podać należy, że Wojewoda [...] w tej samej skardze zaskarżył również uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] we wniesionej skardze na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. podniósł, że sam fakt wykreślenia w uchwale [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. słowa "zryczałtowany" przy zachowaniu przepisów dotyczących potrąceń, w uchwale zmienianej, nie powoduje zmiany charakteru diety. Wciąż jest to wynagrodzenie przyznane osobie za sam fakt bycia radnym, bez odniesienia się do faktycznego wykonywania czynności, w ramach pełnienia obowiązków radnego. Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m.in., że skoro dieta radnego przysługuje wyłącznie wobec utraty zarobku, czy powstania kosztów związanych z uczestnictwem w posiedzeniach Rady Miejskiej, czy komisji, aby ją otrzymać radny powinien przedłożyć stosowne dokumenty czy zaświadczenia wskazujące ich wysokość. Choć wprowadzenie zapisu ustawowego ustanawiającego taką zależność nie nastręcza żadnej trudności, to ustawodawca nie zdecydował się na przedmiotowy zabieg. Wprowadził jednak obligatoryjną instytucję diety dla radnego. Dieta ze swej istoty ma za zadanie rekompensować pewien niedookreślony, niemierzalny koszt ponoszony przez radnego. Taki właśnie niemierzalny charakter ma praca radnego związana z pełnieniem funkcji, lecz inna od udziału w posiedzeniach Rady Miejskiej czy komisji. Zatem w ocenie organu, przepisy zaskarżonych uchwał odpowiadają regulacjom ustawowym jak również wypracowanemu przez judykaturę rozumieniu i celowi diet radnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd podziela ponadto poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych, że wobec ogólnie wyznaczonych przepisami prawa ram prawnych i podstaw stwierdzania nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego należy odwołać się do istotnych i nieistotnych naruszeń prawa, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 837/17, dostępny na www.nsa.gov.pl). Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne; niedotyczące istoty zagadnienia, jak błąd lub nieścisłość prawna, niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska, wydając zaskarżoną uchwałę, dopuściła się naruszenia art. 25 ust. 4 i 8 i § 3 pkt 3 u.s.g. i § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 70 ze zm.). Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały były przepis art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl pierwszego z powołanych przepisów, natomiast wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288). Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Oprócz tych przepisów do określenia wysokości diet ma zastosowanie wspomniane już Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r., wydane na podstawie art. 25 ust. 7 u.s.g. Zgodnie z § 3 pkt 2 tego rozporządzenia 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców Ponieważ zatem gmina [...] liczy więcej niż 15 tys. mieszkańców, to wysokość maksymalnej diety mogła w wynosić wynieść 75 % maksymalnej wysokości diety. W ocenie Sądu ustalenie wysokości diety dla radnych jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów rady gminy powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny. Dieta winna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcjo określonej w uchwale. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, że do zasad na jakich przysługuje radnemu dieta należy określenie wysokości diety, przy tym przyjmuje się, ze dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady. Nadto podkreślić należy, że wykreślenie słowa "zryczałtowana" przy zachowaniu przepisów dotyczących potrąceń w uchwale zmienianej, nie powoduje zmiany charakteru diety, bowiem pozostaje ona wynagrodzeniem przyznanym osobie za sam fakt bycia radnym bez odniesienia się do faktycznie wykonywanych czynności, w ramach pełnienia obowiązków radnego. Powyższe naruszenie obliguje tut. Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie punktu 1. wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.