II SA/Wa 106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję nr [...], która utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] września 2016 r. nr [...], którą odmówił A. R. (zwanej dalej skarżącą) przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, z późn. zm.) i wyjaśnił, że świadczenie na podstawie tego przepisu może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że zmarły mąż, na przestrzeni 38 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentowano jedynie 11 lat, 2 miesiące i 21 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udowodniono tylko 2 lata, 4 miesiące i 22 dni okresów składkowych. W okresie od 2004 r. do 2011 r. zmarły przez 7 lat nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Brak aktywności w kontynuowaniu zatrudnienia nie był wynikiem szczególnych okoliczności, a trwała całkowita niezdolność do pracy została orzeczona w dniu [...] listopada 2013 r. od dnia [...] października 2011 r. Prezes ZUS stwierdził więc, że w tych okolicznościach wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane, gdyż skarżąca jest osobą pełnoletnią i nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Wiek i stan zdrowia skarżącej nie stanowi przeszkody w podjęciu zatrudnienia i zapewnienia sobie niezbędnych środków utrzymania. Ponadto orzeczona przed zgonem męża separacja wyklucza prawo wdowy do renty rodzinnej, chyba, że miała ona prawo do alimentów z jego strony ustalone wyrokiem lub ugodą, co w przypadku skarżącej nie miało miejsca. A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie przyznania jej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu A. R.. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponadto zarzuciła, że doszło do naruszenia art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 - 8 Kpa. W ocenie skarżącej organ naruszył także art. 83 przedmiotowej ustawy, poprzez jego błędną wykładnię. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes ZUS naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, z późn. zm.), który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznając przedmiotowe świadczenie Prezes ZUS nie może kierować się jedynie zasadą współżycia społecznego, co postulowała skarżąca, ponieważ z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który wnikliwie rozpatrzył sprawę i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ prawidłowo zatem przyjął, że w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej zmarłego męża skarżącej. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu - należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, Lex nr 537884). Podkreślić należy, że wnioskowane świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osoby o nie się ubiegającej. Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast konieczność wskazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Jednak w aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że zmarły nie podjął zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych i uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Prezes ZUS, mając na względzie dyspozycję art. 7 Kpa, dołożył wymaganych starań aby ustalić pełny przebieg zatrudnienia zmarłego męża skarżącej. Organ zasadnie przyjął, iż okres jego zatrudnienia jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, albowiem na przestrzeni 38 lat życia udokumentowane zostały łącznie okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 11 lat, 2 miesiące i 21 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano 2 lata, 4 miesiące i 22 dni tych okresów. Z akt sprawy wynika, iż zmarły nie podlegał ubezpieczeniu w latach 2004-2007 i 2007-2011. Natomiast był niezdolny do pracy od października 2011 r. Długotrwałe okresy pozostawania poza ubezpieczeniem bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym zgon wyłączają przesłankę szczególnych okoliczności wynikającą z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05). Skoro renta rodzinna jest pochodną świadczenia po osobie zmarłej, to w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienia przez tę osobę warunków przewidzianych w art. 83 powoływanej ustawy, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny Mając powyższe na uwadze, nie sposób Prezesowi ZUS zarzucić niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej. Zatem to strona powinna w toku postępowania administracyjnego przedstawić albo przynajmniej wskazać dowody na istnienie okoliczności stojących na przeszkodzie w uzyskaniu przez ubezpieczonego odpowiedniego okresu składkowego. Wynika to z treści art. 7 Kpa, który nakazuje organowi podejmowanie czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy na żądanie strony, w sytuacji, gdy dowody na potwierdzenie istnienia danej okoliczności znajdują się w posiadaniu tej strony i ona z nich wywodzi dla siebie skutki prawne, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem to na skarżącej ciążył obowiązek wskazania dowodów świadczących, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (patrz wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1135/14). Skarżąca ma 48 lat i nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Wiek, jak i stan zdrowia nie stanowią obiektywnej przeszkody w podjęciu zatrudnienia i zapewnienia sobie niezbędnych środków utrzymania, na co zasadnie wskazał organ. Jednocześnie organ prawidłowo stwierdził, że w wyniku orzeczonej separacji przedmiotowe świadczenie nie mogłoby zostać przyznane. Reasumując, należy stwierdzić, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku określone w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z poźn. zm.)