II SA/Wa 106/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę J. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. (nr [...]), którą organ działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW decyzją z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ponownie ustalił skarżącemu wysokość emerytury, natomiast decyzją nr [...] (z tego samego dnia) na podstawie art. 22a w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponownie ustalił J. R. wysokość renty inwalidzkiej (pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze). J. R. w dniu [...] października 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy, i w konsekwencji ustalenie prawa do emerytury i renty inwalidzkiej w oparciu o art. 15 i art. 22 ustawy. W uzasadnieniu wnioskodawca szczegółowo przedstawił przebieg służby. Podał, że w dniu [...] października 1979 r. rozpoczął służbę w Grupie Ruchu Drogowego w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w B. J. R. podkreślił, że nigdy "nie aspirował" do pracy w Służbie Bezpieczeństwa, lecz mimo to w dniu [...] lutego 1988 r. przełożony poinformował go, że jest "przedmiotem zainteresowania SB" i w związku z tym od [...] lutego 1988 r. będzie pełnić służbę w tej jednostce jako kierowca zastępcy komendanta do spraw Służby Bezpieczeństwa. Wnioskodawca dodał, że w trakcie niespełna dwuletniej służby w SB (do [...] stycznia 1990 r.) kilkakrotnie pytał przełożonego o możliwość powrotu do Grupy Ruchu Drogowego. W tym okresie nie odbył żadnych szkoleń, kursów dotyczących służby w SB. Jako kierowca nie zajmował się działaniami skierowanymi przeciw demokratycznej opozycji. Skarżący wyjaśnił, że od [...] stycznia 1990 r. ponownie pełnił służbę w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w B. (w Sekcji Ruchu Drogowego a później w Wydziale Ruchu Drogowego) a następnie w Komendzie Rejonowej Policji w B. (Wydziale Ruchu Drogowego i w Wydziale Prewencji). Ze służby odszedł w 1998 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z tego wynika, zdaniem organu, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby byłego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po dniu [...] września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w oparciu o pisma: Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] kwietnia 2017 r. informujące o przebiegu służby skarżącego i Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2018 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza po [...] września 1989 r. oraz jego akt osobowych stwierdził, że J. R. od [...] lutego 1998 r. do [...] stycznia 1990 r. (a więc przez jeden rok, jedenaście miesięcy i jeden dzień) pełnił służbę na rzez totalitarnego państwa. Ze służby został zwolniony w [...] kwietnia 1998 r., po 17 latach, 5 miesiącach i 1 dniu. Minister dokonał językowej wykładni pojęcia "krótkotrwałość" odwołując się do leksykalnych synonimów tego pojęcia (m. in. "chwilowy", "trwający krótko", "doraźny", "przejściowy", "epizodyczny", "tymczasowy") i stwierdził, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym tj. w stosunku do całego okresu jego służby) nie może być oceniony jako krótkotrwały. Oznacza to, zdaniem organu, że nie została spełniona określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przesłanka wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec byłego funkcjonariusza art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Odnosząc się do przesłanki rzetelności służby po 12 września 1989 r. (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy), Minister podał, że rzetelność służby oznacza służbę wzorową, na najwyższym poziomie i stwierdził, że podziela stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w piśmie z [...] marca 2018 r., że J. R. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po [...] września 1989 r. Zdaniem organu, skarżący nie wykonywał tych zadań i obowiązków z narażeniem zdrowia i życia, rozumianych jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby. Z tych powodów Minister stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z [...] października 2017 r. o ustalenie wysokości świadczeń zaopatrzeniowych w oparciu o art. 15, art. 22 i art. 24, a więc na zasadach korzystniejszych. J. R. w skardze na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nienależyte (lakoniczne) uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący stwierdził m. in., że organ ograniczył się do przytoczenia definicji pojęć krótkotrwałość i rzetelność, "dając pierwszeństwo wykładni językowej". Skarżący podkreślił, że 89 % okresu służby pełnił w Milicji Obywatelskiej i w Policji w wolnej Polsce. Zdaniem skarżącego, organ oceniając czy jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą krótkotrwałą czy nie, powinien mieć na uwadze, że tę niespełna dwuletnią służbę pełnił w latach 1988 - 1990. J. R. zarzucił również, że organ niezasadnie przyjął, że nie pełnił służby z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący podkreślił, że w związku ze służbą "stracił zdrowie" (został zaliczony do trzeciej grupy inwalidztwa) i wyjaśnił, że pełniąc służbę w Wydziale Ruchu Drogowego uczestniczył w działaniach w których wykorzystywana była broń i inne środki przymusu bezpośredniego. W skardze do Sądu J. R. postawił ponadto zarzuty naruszenia art. 12 k.p.a. (naruszenie zasady szybkości postępowania) i art. 35 i art. 36 k.p.a. Stwierdził, że organ pozostawał w tej sprawie bezczynny i przewlekły o czym świadczy fakt, że zaskarżona decyzja została wydana dopiero po roku i szesnastu dniach. Zdaniem skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył art. 106 k.p.a., ponieważ nie poinformował go o tym, że wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Komendanta Głównego Policji o zajęcie stanowiska w sprawie. Ponadto zarzucił naruszenie art. 66 k.p.a. który nakłada na organ obowiązek prowadzenia metryki sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że skarżący pełnił służbę łącznie przez okres 17 lat, 5 miesięcy i 24 dni, przy czym przez 1 rok, 11 miesięcy i 1 dzień (od [...] lutego 1988 r. do [...] stycznia 1990 r.) była to służba na stanowisku kierowcy w Służbie Bezpieczeństwa, a więc służba o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. Trzeba dodać, że w ocenie organu po [...] września 1989 r. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał powierzone mu obowiązki, niemniej nie ma podstaw do stwierdzenia, że służbę wykonywał z narażeniem zdrowia i życia.l W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z treści przytoczonego przepisu ustawy wynika, że istotą decyzji dotyczącej wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza mniej korzystnych zasad ustalania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na wyłączenie stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24 c ustawy zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji w tej sprawie jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie prawnym. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd I instancji nie stwierdził uchybień organu w tym zakresie. Przede wszystkim należy zauważyć, że w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji, formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś, według charakteru i treści obowiązków tam wykonywanych. Innymi słowy, w świetle tego przepisu wystarczające jest wykazanie, że funkcjonariusz pełnił służbę w jednej z enumeratywnie w niej wymienionych instytucji (formacji, jednostce organizacyjnej), natomiast charakter służby (wykonywane obowiązki) nie ma znaczenia. Na funkcjonowanie wymienionych w ustawie instytucji i formacji identyfikowanych z państwem totalitarnym składała się, co oczywiste służba wielu funkcjonariuszy wykonujących bardzo różne zadania i czynności, również te, które należą do zakresu obowiązków funkcjonariusza zajmującego stanowisko kierowcy czy sekretarki. Można zauważyć, że skarżący nie kwestionuje zaliczenia przez IPN i w konsekwencji przez organ jego służby do służby w organach działających na rzecz totalitarnego państwa. Z tego co już powiedziano wynika, ze w ramach przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, dających możliwość wyłączenia przepisów art. 15c, 22a i art. 24a ustawy nie mieści się rodzaj wykonywanych zadań i czynności, (np. jedynie praca sekretarki czy kierowcy), lecz czasokres służby przed 31 lipca 1990 r. i rzetelność pełnienia służby po 12 września 1989 r. Należy dodać, że są to warunki wstępne zastosowania tych wyłączeń, ponieważ z ust. 1 art. 8a wynika, takie wyłączenie, w sytuacji określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 jest możliwe jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że można było rozważać kwestię uznaniowego wyłączenia zastosowania wobec skarżącego wymienionych wyżej przepisów ustawy tylko pod warunkiem łącznego spełnienia dwóch przesłanek określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 8a ustawy: krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Sąd nie podziela zapatrywania skarżącego, że niespełna dwuletnia służba na rzecz państwa totalitarnego jest służbą krótkotrwałą i uznaje, ze decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczające granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na słownikowe definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka krótkotrwałości byłaby spełniona. Sąd zwraca uwagę, że w toku prac komisji sejmowych nad rządowym projektem ustawy o zamianie ustawy zaopatrzeniowej (sprawozdanie z przebiegu posiedzenia Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr [...] i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny nr [...] z [...] grudnia 2016 r.) podnoszono nadmierną uznaniowość w ocenie "krótkotrwałości" służby jako przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, rozważano możliwość jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia (przez wskazanie % całkowitego okresu służby). Zdecydowano się jednak na pozostawienie organowi wydającemu decyzję swobody w ocenie tej przesłanki przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. Zdaniem Sądu organ w rozpatrywanej sprawie prawidłowo dokonał wykładni językowej tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącego przez okres niespełna dwóch lat nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna. Niespełna dwa lata służby przed [...] lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu służby, w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie. Sąd podkreśla, że nie ma najmniejszego znaczenia dla oceny przesłanki o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy to, że służbę na rzecz totalitarnego państwa skarżący pełnił w latach 1988-1990. Według art. 13c pkt 1 ustawy, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa nie uznaje się służby która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. (skarżący rozpoczął służbę na rzecz państwa totalitarnego w dniu [...] lutego 1988 r.). Z tego wynika jednoznacznie, że służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona przez skarżącego w latach 1988-1990 w świetle przepisów ustawy zaopatrzeniowej, ma taką samą wagę i znaczenie, jak służba pełniona w latach wcześniejszych. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego drugiej przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, określonej w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, należy zauważyć, że w tym przepisie chodzi rzetelne wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia. Oznacza to, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem narażenie zdrowia i życia nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie a więc na najwyższym poziomie, wzorowo. Organ do tych kwestii nie odniósł się właściwie. Niemniej nie ma to w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy znaczenia dla wyniku postępowania. Obie wymienione tam przesłanki wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy muszą być spełnione łącznie. Z tego co już powiedziano wynika, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, dostatecznie uzasadnił dlaczego niekwestionowany przez skarżącego niespełna dwuletni okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa, nie może być uznany za krótkotrwały. W ocenie Sądu decyzja organu o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy mieści się w granicach uznania administracyjnego co oznacza, ze zaskarżonej decyzji nie można zarzucić dowolności. Sąd nie podziela wreszcie pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Należy wyjaśnić skarżącemu, że w postępowaniu w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 106 k.p.a. Organ załatwiający sprawę (Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) wydaje decyzję o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej "samodzielnie" (a nie w ramach współdziałania organów). Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. informującym o przebiegu służby skarżącego oraz Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r., dotyczącym przebiegu służby funkcjonariusza po [...] września 1989 r., nie wyrażali stanowiska w sprawie (art. 106 § 2 k.p.a.), dlatego nie można zarzucić Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, że nie poinformował o nich skarżącego i w ten sposób pozbawił go możliwości ich zaskarżenia. Wskazane organy jako dysponent dokumentów, udzieliły Ministrowi niezbędnych informacji, z którymi zresztą, jak wynika z akt sprawy, skarżący zapoznał się (k. 47 akt administracyjnych). Nie są wreszcie uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ zasady szybkości postępowania oraz bezczynności i przewlekłości organu w tej sprawie. Oczywiście wydanie decyzji po ponad roku od dnia wszczęcia postępowania nie zasługuje na aprobatę, to jednak ta okoliczność nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei zarzuty bezczynności i przewlekłości postępowania nie podlegają ocenie w niniejszej sprawie, zainicjowanej skargą na decyzję, nie zaś skargą na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] października 2017 r. o wyłączenie wobec niego art. 15c, art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).