II SA/Wa 1063/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant D. K., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. G. z dnia 13 grudnia 2005 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2005 r. E. G. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia 8 stycznia 2005 r., a orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. za całkowicie niezdolnego do pracy do sierpnia 2008 r. Jednak na przestrzeni wykonywania zatrudnienia wystąpiła długotrwała przerwa w okresie od dnia [...] do dnia [...] a ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień 29 czerwca 2001 r., zaś całkowita niezdolność do pracy powstała po upływie ponad 3 lat. W tym czasie wnioskodawca był zdolny do pracy i nie istniały, zdaniem Prezesa ZUS, żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ocenie podlegała także sytuacja materialna, która jednak nie jest jedynym kryterium przesądzającym o możliwości przyznania tego rodzaju świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 kwietnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy E. G. zaznaczył, że przepracował ponad 25 lat, w tym 14 lat w warunkach szczególnych. Obecnie jest całkowicie niezdolny do pracy i nie posiada środków do życia. Wskazał, że to choroba uniemożliwiła mu wypracowanie wymaganych okresów zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 11 kwietnia 2007 r. i w uzasadnieniu przytoczył tę samą argumentację. Dodał także, że w dziesięcioleciu poprzedzającym datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat, zainteresowany posiada jedynie 1 rok i 20 dni, a brakującego okresu nie usprawiedliwiają żadne szczególne okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.G. wskazał, że niemożność otrzymania renty w trybie zwykłym uprawnia go do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż legitymuje się ponad 25-letnim stażem ubezpieczeniowym, w tym 14-letnim w warunkach szczególnych, a nagła choroba, której uległ, uniemożliwiła mu wypracowanie wymaganych okresów ubezpieczenia. Jako szczególna okoliczność, winna zatem stanowić podstawę oceny organu i prowadzić do wydania pozytywnej dla niego decyzji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezspornym jest to, że E. G. podlegał ubezpieczeniu społecznemu, jest całkowicie niezdolny do pracy, jak również to, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na jego trudną sytuację materialną. Skarżący na przestrzeni [...] lat życia udokumentował wprawdzie łączny okres ubezpieczenia wynoszący ponad 25 lat, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy posiada jedynie 1 rok i 20 dni okresu popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne, zamiast wymaganych 5 lat. W okresie ponad 40-letniej aktywności zawodowej (okres od [...] r.) skarżący posiada przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne (w latach [...] i [...]), które wpłynęły na odmowę przyznania świadczenia w zwykłym trybie. Zwłaszcza ostatnia przerwa przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, trwająca ponad 3 lata, stanowiła decydujący powód odmowy. E. G. na skutek tej przerwy nie wypracował wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za okoliczność szczególną bowiem uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmuje, że samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody, wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców, pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Tymczasem skarżący takich dowodów nie przedstawił. Wykonywanie przez skarżącego prac dorywczych również nie może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. Pogarszający się, czy też zły stan zdrowia skarżącego w okresie przerw w ubezpieczeniu nie został poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w tamtych okresach, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałe przerwy. E. G. nie przedstawił jednak w tym zakresie żadnych dowodów. Co więcej, skarżący sam przyznaje, że całkowita niezdolność do pracy powstała na skutek nagłej choroby, a zatem należy przyjąć, że przed dniem 8 stycznia 2005 r. był zdolny do pracy. Dlatego też zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. Warto zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie zarówno wiek skarżącego, jego staż ubezpieczeniowy, jak i trudną sytuację materialną, w jakiej się znajduje, a nade wszystko orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.