II SA/Wa 1063/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant: Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. U. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej [...] T. U. W uzasadnieniu organ podniósł, że strona pełniła zawodową służbę wojskową do 2003 r., ostatnio na stanowisku służbowym: [...]. Na podstawie wykazu zmian Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. do [...] w sprawie rozformowania [...], jednostka wojskowa, w której zainteresowany pełnił zawodową służbę wojskową z dniem [...] grudnia 2002 r. uległa rozformowaniu, w wyniku czego skarżący utracił zajmowane dotychczas stanowisko służbowe i brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji zawodowych. W związku z powyższym podjęto działania zmierzające do wyznaczenia podoficera na inne stanowisko służbowe poza rozformowaną jednostką wojskową w strukturach [...]. W wyniku podjętych czynności ustalono, iż ze względu na prowadzoną restrukturyzację Sił Zbrojnych RP i związany z tym proces znacznego zmniejszania liczby stanowisk służbowych, brak było możliwości wyznaczenia wnioskodawcy na stanowisko służbowe, stosownie do posiadanego przez niego stopnia wojskowego, kwalifikacji i specjalności wojskowej. W tej sytuacji Dowódca [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., wydaną na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), wypowiedział żołnierzowi stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Decyzję doręczono stronie w dniu [...] marca 2003 r., za pokwitowaniem na egzemplarzu aktowym. [...] nie skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, wskutek czego stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. W dniu [...] lipca 2006 r. strona wystąpiła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Mając na uwadze powyższe wystąpienie, Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2006 r. wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Następnie Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku [...], odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Obrony Narodowej, po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu analizowanej sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 289/07) z przyczyn proceduralnych (brak w aktach sprawy wykazu zmian Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego stanowiącego podstawę dokonanych przekształceń organizacyjno-etatowych w jednostce wojskowej), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Obrony Narodowej. Wyrok stał się prawomocny z dniem 06 grudnia 2007 r. W dniu [...] maja 2008 r. ponownie rozpatrując sprawę, organ decyzją nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzję doręczono za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu [...] maja 2008 r. Skarżący, zachowując ustawowy termin do wniesienia środka zaskarżenia, w dniu [...] maja 2008 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Organ ponownie rozpatrując sprawę uznał, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Minister Obrony Narodowej podkreślił, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą bądź zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jednak ponowna analiza sprawy oraz ocena zgromadzonego materiału dowodowego, wskazują, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności kwestionowanej ostatecznej decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] lutego 2003 r., gdyż brak jest przesłanek wynikających z treści cytowanego art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dających podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił, że na podstawie wykazu zmian Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. do [...] w sprawie rozformowania [...], jednostka wojskowa, w której wnioskodawca pełnił zawodową służbę wojskową, uległa rozformowaniu z dniem [...] grudnia 2002 r., w wyniku czego żołnierz utracił zajmowane wówczas stanowisko służbowe. Nadto, zdaniem Ministra, brak było możliwości zaproponowania [...] innego równorzędnego lub wyższego stanowiska służbowego odpowiedniego do posiadanych przez niego kwalifikacji wojskowych i zgodnego z posiadanym stopniem wojskowym. Ponadto - jak wskazano powyżej - podważana, ostateczna decyzja Dowódcy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. weszła do obrotu prawnego w dniu jej doręczenia stronie, tj. w dniu [...] marca 2003 r., czyli po dniu faktycznego zakończenia procesu rozformowania jednostki wojskowej. Stąd, mając na uwadze powyższe - wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 78 ust. 2 pkt 2 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji wojskowej ustawy pragmatycznej - właściwy organ wojskowy wypowiedział wnioskodawcy stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Zgodnie bowiem z dyspozycją cytowanego przepisu, dokonanie wypowiedzenia żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy, mogło nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Jak wskazano powyżej, jednostka wojskowa, w której żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową uległa rozformowaniu z dniem [...] grudnia 2002 r., wobec czego zaistniała przesłanka stanowiąca warunek sine qua non, umożliwiający dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, w trybie wskazanym w art. 78 ust. 2 pkt 2 cytowanej wojskowej ustawy pragmatycznej. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej stan faktyczny, organ uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zwolnienie [...] z zawodowej służby wojskowej nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującymi w tej mierze przepisami wojskowej ustawy pragmatycznej z dnia 30 czerwca 1970 r. i aktualnie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, której wystąpienie jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W dniu [...] lipca 2008 r. skargę na powyższą decyzję złożył pan T. U. Skarżący zarzucił Ministrowi Obrony Narodowej naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której uważa się, że do zwolnienia ze stanowiska wystarczy sama likwidacja stanowiska, a przepis ten mówi o rozformowaniu jednostki wojskowej, rażące naruszenie ww. przepisu poprzez brak zbadania możliwości wyznaczenia żołnierza w strukturach Sił Zbrojnych RP, naruszenie art. 107 § 3 Kpa, poprzez uznanie, iż nie zachodzi sprzeczność podstawy prawnej z uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 Kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 Kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że decyzja wypowiedzeniowa Dowódcy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. została podjęta w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 Kpa. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał się skarżący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, której unieważnienia żąda skarżący był przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten wskazywał, iż żołnierz zawodowy może mieć wypowiedziany stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz pełni zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Tak więc przepis ten dotyczy tych jednostek, które podlegają rozformowaniu. Ustawodawca użył tu sformułowania, które wskazuje, iż nie dotyczy to jednostek będących w trakcie rozformowywania, lecz takich, które temu procesowi podlegają, a więc są rozformowywane lub zapadły co do nich formalne decyzje o ich rozformowaniu. W rozpatrywanej sprawie taką formalną decyzją był rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., na mocy którego jednostka wojskowa, w której służbę pełnił skarżący uległa rozformowaniu. Należy tu podnieść, że Sąd w pełni podziela istniejące w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące, że "...o rozformowaniu można mówić, gdy jednostka ta ulega likwidacji..." (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2001 r. o sygn. akt. II SA 1377/01). "Pojęcie rozformowania jednostki wojskowej oznacza zniesienie lub likwidację jednostki wojskowej w dotychczasowym kształcie organizacyjnym, polegającą na likwidacji poszczególnych etatów i stanowisk, (...) a wszystko to prowadzi do ogólnego zmniejszenia się stanu etatowego" (wyrok NSA o sygn. akt. II SA 2874/00). W tym świetle fakt rozformowania jednostki skarżącego nie może budzić wątpliwości. Kwestią sporną jest natomiast data tego rozformowania i zachowanie związku pomiędzy nim a wypowiedzeniem stosunku służbowego. Zauważyć należy, iż orzeczenie NSA z dnia 26 lipca 2001 r. o sygn. akt. II SA 2673/00, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, stanowi o konieczności zachowania związku pomiędzy rozformowaniem jednostki a wypowiedzeniem stosunku służbowego, nie pozwala ocenić dokonanego skarżącemu wypowiedzenia stosunku służbowego jako naruszającego prawo, tym bardziej naruszającego je w stopniu rażącym. Związek taki został bowiem zachowany. Rozformowanie jest przecież procesem, który dla swojej prawidłowości wymaga czasu. Art. 78 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej, dlatego właśnie używa formuły "podlega rozformowaniu". Takie brzmienie przepisu wskazuje, że proces ten powinien być rozpoczęty, z tym że za jego rozpoczęcie w niniejszej sprawie uznać należy rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., a stanowisko skarżącego uległo likwidacji w związku z rozformowaniem jednostki wojskowej, w której ww. pełnił służbę. Został zatem zachowany związek przyczynowy pomiędzy rozformowaniem jednostki wojskowej a likwidacją zajmowanego przez skarżącego stanowiska. Nieprawdziwy jest zarzut skarżącego o tym, iż przesłanka z art. 78 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej, nie została spełniona, gdyż nie szukano dla niego stanowiska w obrębie wszystkich jednostek Sił Zbrojnych RP. Jak wynika z akt sprawy, organ podjął działania zmierzające do znalezienia stanowiska w jednostce wojskowej, w której służbę pełnił skarżący. Sąd podziela tu w pełni zdanie, które wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1377/01, Lex 51016, stwierdzając, że ustalony w tym przepisie warunek jakim jest brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe odnosi się wyłącznie do jednostki organizacyjnej, w której żołnierz pełnił służbę. Oznaczało to, że organ wojskowy przy dokonywaniu żołnierzowi wypowiedzenia stosunku służbowego nie ma obowiązku wykazania braku możliwości wyznaczenia go na stanowisko służbowe w innych jednostkach organizacyjnych. Bezpodstawne są także zarzuty dotyczące podjęcia decyzji o dokonaniu mu wypowiedzenia i rozwiązaniu stosunku służbowego bez uprzedniego zaproponowania objęcia stanowiska służbowego, zgodnego z tym, które zajmował. W sprawie należy zauważyć, że w opisanym przypadku spełnione zostały przesłanki art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do dokonania oficerowi wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Nie było tu konieczności zaproponowania mu nowego stanowiska służbowego, gdy mimo poszukiwań takiego stanowiska dla niego nie znaleziono. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.