II SA/Wa 1066/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Bronisław Szydło (spr.), Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w M., działając jako wojskowy organ kwaterunkowy, o którym mowa w ustawie z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jednolity: Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych wyraził zgodę [...] J. J. (obecnie emerytowanemu żołnierzowi zawodowemu) na włączenie pomieszczenia gospodarczego nr [...] w budynku nr [...] kompleksu [...] (w dalszej treści uzasadnienia zwanego "pomieszczeniem gospodarczym") do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] kompleksu [...] w miejscowości B. W sprawie było bezsporne, że pomieszczenie gospodarcze J. J. użytkował od 1980 r., dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa domowego, jako pomieszczenie przynależne do zajmowanego lokalu mieszkalnego, za zgodą Dowódcy JW nr [...]. Poza sporem pozostaje, że J. J. (pełniący wówczas zawodową służbę wojskową w JW nr [...]) otrzymał wraz z rodziną, na podstawie decyzji Dowódcy JW nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...], osobną kwaterę stałą w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku nr [...] na osiedlu wojskowym w B. Poprzednio - od 1970 r. - zajmował kwaterę stałą również na tym osiedlu, tylko o mniejszej powierzchni mieszkalnej. Pomieszczenie gospodarcze - o pow. około 5-6 m2, położone było na terenie tego osiedla, w sąsiedztwie budynku, w którym mieszkał J. J. wraz z rodziną. Wobec tego, że J. J. użytkował to pomieszczenie gospodarcze dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa domowego od 15 lat, Dowódca JW nr [...] uznał za celowe włączyć to pomieszczenie, jako pomieszczenie przynależne, do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego. W tym miejscu nadmienić należy o zmianach jakie nastąpiły w zakresie kompetencji organów wojskowych uprawnionych do orzekania o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (żołnierzy zawodowych i ich rodzin). Mianowicie do 9 sierpnia 1995 r., zgodnie z ustawą z dnia 20 maja 1976 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jednolity: Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.), wojskowym organem kwaterunkowym, właściwym w sprawach osobnych przydziału osobowych kwater, był dowódca jednostki wojskowej, w niniejszej sprawie Dowódca JW nr [...] w M., a organem odwoławczym był właściwy terytorialnie Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego, w niniejszej sprawie Szef w RZKB w B. Na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433), zgodnie z art. 93 ust. 1, powołana ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych utraciła moc i dowódcy jednostek wojskowych oraz szefowie wojskowych rejonowych zarządów kwaterunkowo-budowlanych utracili kompetencje do orzekania w sprawach przydziałów osobowych kwater stałych. Zgodnie z art. 13 ust. 3 oraz ust. 4 powołanej ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sprawach przydziału osobowych kwater - do dnia 30 czerwca 2004 r. właściwi byli dyrektorzy oddziałów terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaś organem wyższego stopnia wobec dyrektorów oddziałów terenowych - Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Z dniem 1 lipca 2004 r., w związku z wejściem w życie kolejnej zmiany powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 .r., o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.), nastąpiła kolejna i jak dotąd ostateczna zmiana organów wojskowych właściwych w sprawach osobowych przydziałów osobnych kwater. Zgodnie z art. 18 tej zmiany ustawy, właściwość rzeczową i miejscową w tych sprawach przejęli właściwi terenowo dyrektorzy oddziałów regionalnych WAM, w niniejszej sprawie - dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 7 tej zmiany do ustawy, organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych WAM, jest Prezes Agencji WAM, a Minister Obrony Narodowej w stosunku do Prezesa Agencji. Według wyjaśnień J. J., Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w B. zaproponował mu możliwość uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a wobec jego odmowy, wystąpił w trybie art. 157 § 1 k.p.a. do Prezesa WAM o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy JW [...] w M. nr [...], jako dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza sporem pozostaje, że wobec wprowadzonych zmian w zakresie kompetencji organów do orzekania w sprawach przydziałów osobnych kwater stałych, w niniejszej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Dowódcy JW nr [...] w M. jest Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., a organem odwoławczym jest Minister Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2007 r. , nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą stwierdził nieważność skargi Dowódcy JW [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W ocenie tego organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że emerytowany żołnierz zawodowy J. J. otrzymał osobną kwaterę stałą w dniu [...] grudnia 1988 r., na mocy decyzji (imiennego nakazu) przydziału osobnej kwatery stałej nr [...], wydanego przez Dowódcę JW nr [...]. Przydzielona osobna kwatera stała obejmowała 3 pokoje, kuchnię oraz piwnicę jako pomieszczenie przynależne. Zdaniem więc tego organu późniejsze wyrażenie zgodny na włączenie pomieszczenia gospodarczego do lokalu gospodarczego stanowiło zatem przydział wyłącznie pomieszczenia gospodarczego i tym samym rażąco naruszono przepis art. 19 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jednolity: 1992 r. Nr 5, poz. 19). Z dyspozycji bowiem powołanego przepisu - art. 9 ust. 1 - wynika, że osobną kwaterę stałą przydziela wojskowy organ kwaterunkowy. Osobną kwaterą stałą, zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy, jest samodzielny lokal mieszkalny. Natomiast z art. 8 ust. 3 tej ustawy wynika, że osobną kwaterą stałą może być wyjątkowo część lokalu mieszkalnego, jeżeli obejmuje co najmniej jeden pokój o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2. Wobec tego, że przedmiotem decyzji Dowódcy JW nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...] nie jest przydział osobnej kwatery stałej, pomieszczenia gospodarczego, w tej sytuacji decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa WAM, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że powołaną decyzją Dowódcy JW nr [...] przydzielono mu wyłącznie pomieszczenie gospodarcze, podczas gdy faktycznie decyzja ta stanowi uzupełnienie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., o przyznaniu mu osobnej kwatery stałej nr [...] w budynku nr [...], przez włączenie tego pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego do zajmowanej kwatery stałej. Powołał się na przepis art. 2 ust. 4 ustawy z dani 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), z którego treści wynika, że pomieszczenia przynależne, są to pomieszczenia mogące stanowić części składowe lokalu (kwatery) i nie jest wymagane by przylegały bezpośrednio do lokalu mieszkalnego i nie muszą się znajdować w tym samym budynku. Powołana ustawa o własności lokali wymienia najbardziej typowe rodzaje pomieszczeń przynależnych, jak: piwnica, komórka, strych, garaż. Powierzchnie przynależne mogą stanowić część składową lokalu, w wyniku czego nie mogą być odrębnym przedmiotem własności, nie jest wtedy możliwe przeniesienie ich własności oddzielnie od przeniesienia własności lokalu. Jego zdaniem przydzielone mu pomieszczenie gospodarcze jest pomieszczeniem przynależnym, stanowiącym część składową jego kwatery - lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...]. Zarzucił ponadto, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do uznania, że decyzja Dowódcy JW nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa i w uzasadnieniu powołał się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych - Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, z okresu od 1988 r. do 2000 r. Podkreślił, że zgodnie z powołanym orzecznictwem nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Istotnym dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodność z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy JW nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że przy wydaniu tej decyzji nastąpiło rażące naruszenie prawa, a mianowicie rażąco naruszono art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jednolity: Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest wadą "rażącego naruszenia prawa", wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nieograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np.: W. Chrościlewski i J.P. Tarno - patrz Postępowanie administracyjne - tych autorów str. 156 - wyd. Zielona Góra 1999 r. Zdaniem tych autorów można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy łącznie występują trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa, - charakter przepisu, który został naruszony, - skutki, które wywołuje decyzja. Orzecznictwo także przychyla się do takiego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" - por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 i 436-466/92, opublikowane ONSA 1993 r. nr 1, poz. 33, stwierdzający, że: 1. rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to organ ocenił jako rażące. W innym wyroku NSA wyrażono pogląd, że rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995, II SA 1531/94 opubl. ONSA 1996 r. nr 1, poz. 37). W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa - por. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96. Również w orzecznictwie wyrażono pogląd, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Także Sąd Najwyższy wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii, por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94 opubl. OSNAP 1994 r. nr 3, poz. 36, stwierdzający, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też skutki, które decyzja wywołuje, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji. Porównaj też wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94 opubl. OSNAP z 1995 r. nr 13, poz. 56, stwierdzający, że "rażące" naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni podziela poglądy wyrażone w przedstawionym stanowisku literatury i orzecznictwie sądowym i podzielając pogląd organu - Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o niewątpliwym naruszeniu art. 19 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (tekst jednolity: Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.), przez Dowódcę JW nr [...], przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...], w prawie włączenia pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego do lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego, uznał, że brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, aby było to "rażące" naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu decyzja ta usankcjonowała istniejący od wielu lat stan faktyczny. Bezsporne jest bowiem w sprawie, że J. J. od 1980 r. użytkował na potrzeby prowadzonego gospodarstwa domowego pomieszczenie gospodarcze, przy pełnej akceptacji kierownictwa ówczesnych władz kwaterunkowych. Pomieszczenie to nadal użytkuje i nic nie zmieniło się w sposobie tego użytkowania. Zmiana nastąpiła jedynie w zakresie kompetencji organów wojskowych uprawnionych do orzekania w sprawach zakwaterowania sił zbrojnych, które obecnie kwestionują istniejący przez prawie 27 lat stan faktyczny i prawny. Należy podkreślić, że Prezes WAM wprawdzie wyraźnie wykazał, który przepis został naruszony przez Dowódcę JW nr [...] przy podejmowaniu decyzji nr [...], nie wykazał jednak dlaczego naruszenie to ocenił jako "rażące". Nie spełnił tego warunku, wyjaśniając, że skoro zgodnie z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, przedmiotem przydziału mógł być wyłącznie przydział osobnej kwatery stałej, o której mowa w art. 8 ust. 2 oraz ust. 3 tej ustawy, przydzielenie pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego stanowi "rażące" naruszenie prawa. Organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego, że to pomieszczenie gospodarcze należało traktować jako pomieszczenie przynależne w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 z późn. zm.) i w tym kontekście ocenić, że naruszenie powołanego art. 19 ust. 1 ustawy jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu trudno przyjąć, aby przydzielenie skarżącemu pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego (kwatery stałej) naruszało porządek prawny w demokratycznym państwie. W ocenie Sądu stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, funkcjonującej w obrocie prawnym od 12 lat, wymaga wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisu ma znacznie większą wagę od stabilności tej decyzji. Tego organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał. Dlatego też nie można odrzucić argumentacji skarżącego, że decyzja Dowódcy JW nr [...], nr [...], jest tylko uzupełnieniem decyzji tego Dowódcy z dnia [...] grudnia 1988 r. (którą przyznano skarżącemu osobną kwaterę stałą), poszerzającą części składowe przyznanej kwatery, o pomieszczenie gospodarcze, jako pomieszczenie przynależne. Z przytoczonych powodów należało stwierdzić uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 145 § 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.