II SA/Wa 1066/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję "P. " Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. S. A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; zwanej dalej Stowarzyszeniem zwróciło się do "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...]; zwane dalej Spółką, na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie: 1) informacji o powodach rezygnacji z dodatkowych połączeń do i z [...] w terminach od dnia [...] lipca do dnia [...] sierpnia 2019 r.; 2) informacji o kosztach sprzątania taboru i usuwania strat, powstałych w wyniku wandalizmu w terminie od dnia [...] lipca do dnia [...] sierpnia 2018 r. w taborze pociągów [...] oraz 80 dodatkowych pociągów ([...]), które kursowały z okazji [...]; 3) informacji, kto podjął decyzję (imię i nazwisko oraz stanowisko), że w tym roku nie wyruszą dodatkowe i specjalne pociągi do i z [...] w terminie od dnia [...] lipca do dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz skany wszelkiej korespondencji związanej z wprowadzeniem tych zmian; 4) informacji, czy była robiona analiza pod kątem pomniejszenia wpływów z wyżej wymienionych przejazdów, czy wykazała, że takie zmniejszenie wpływów faktycznie nastąpi. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2019 r. Spółka poinformowała, że żądana w punkcie 1 informacja nie ma charakteru informacji publicznej, zaś odnosząc się do punktu 3 wniosku Spółka podała, że taka decyzja – jak ta opisana w tej części żądania – nie została podjęta. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Spółka, na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiła Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku dotyczącego informacji o kosztach sprzątania i usuwania strat w taborze, który kursował podczas [...] oraz punktu 4 dotyczącego analizy pod kątem zmniejszenia wpływów z przejazdów z okazji [...]. W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, po dokonaniu analizy zakresu wnioskowanej informacji, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa ze względu na ich wartość gospodarczą i jako takie są przez Spółkę chronione i nie podlegają udostępnieniu. Pismem z dnia 23 września 2019 r. Stowarzyszenie skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Spółki o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 2 i 4 wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2407/19 oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję Spółki z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej Spółka uznała, że żądane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, posiadają charakter określony w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkrecji oraz mają wartość gospodarczą, a Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności, co pozwala stwierdzić, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wnioskowane do udostępnienia w punktach 2 i 4 wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. dane stanowią w istocie tajemnicę przedsiębiorcy. Wykazała bowiem, że wola utajnienia ww. danych wynika z obowiązującego w Spółce wewnętrznego dokumentu pn. "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa", nadto dostęp w Spółce do tego rodzaju dokumentów mają tylko określone osoby. Spółka podała także, że wnioskowane do udostępnienia dane mają taki charakter, że ich ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jej sytuację ekonomiczną. Wyjaśniono w tym zakresie, że przy obecnie panującej konkurencji na rynku usług kolejowych, tj. funkcjonowaniu wielu podmiotów, które wielokrotnie rywalizują o zamówienia publiczne w zakresie przewozów pasażerskich, a ponadto z uwagi na realizowanie usług przewozowych również przez coraz liczniejszych przewoźników samochodowych, ujawnienie wnioskowanych informacji może mieć niekorzystny wpływ na funkcjonowanie Spółki. Sąd przyjął zatem, że Spółka prawidłowo odmówiła Stowarzyszeniu udostępniła żądanej w pkt 2 i 4 wniosku informacji publicznej, z uwagi na objecie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Od powyższego wyroku Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2405/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się skuteczne w części dotyczącej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.), bowiem analiza kontrolowanego w sprawie wyroku, w kontekście zarzutu naruszenia wskazanego przepisu i argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej niedostatecznego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek objęcia żądanych przez Stowarzyszenie informacji tajemnicą przedsiębiorcy uznać należało za lakoniczne i niewystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym nie wystarcza samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, nawet przy wyraźnym zamanifestowaniu tego przekonania, a więc obok przesłanki formalnej musi jeszcze zostać spełniona przesłanka materialna objęcia danych informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Określone informacje, aby mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację danego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie spełnienia przesłanki materialnej objęcia żądanych danych tajemnicą przedsiębiorcy w niniejszej sprawie nie wykazał. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wyczerpującej analizy, która uzasadniałaby wniosek o spełnieniu w realiach niniejszej sprawy przesłanki materialnej objęcia informacji, o których udostępnienie ubiegało się Stowarzyszenie, ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że w realiach niniejszej sprawy wystarczające było wskazanie przez Spółkę, bez odrębnego odniesienia się do informacji żądanych w punkcie 2, a osobno do tych, o których udostępnienie Stowarzyszenie zwróciło się w punkcie 4 wniosku, że informacje te dotyczą świadczenia usług w związku z konkretnym wydarzeniem, tj. festiwalem [...], mają taki charakter, że ich ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną spółki, gdyż przy obecnie panującej konkurencji na rynku usług kolejowych, tj. funkcjonowaniu wielu podmiotów, które wielokrotnie rywalizują o zamówienia publiczne w zakresie przewozów pasażerskich, a ponadto z uwagi na realizowanie usług przewozowych również przez coraz liczniejszych przewoźników samochodowych, ujawnienie wnioskowanych informacji może mieć niekorzystny wpływ na funkcjonowanie Spółki. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli byłą objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16). W realiach niniejszej sprawy nie można było uznać przytoczonej argumentacji za wystarczającą, w szczególności, że została ona przedstawiona jako uzasadnienie ograniczenia prawa do informacji publicznej zarówno w kontekście punktu 2, jak i 4 wniosku, które dotyczą różnych danych, a do czego Sąd I instancji zupełnie się nie odniósł i potraktował informacje te "zbiorczo". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały przedstawione wystarczające argumenty świadczące o tym, że w sprawie rzeczywiście wykazano, że informacje będące przedmiotem punktu 2 oraz 4 wniosku Stowarzyszenia posiadały wartość gospodarczą dla Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał wytłumaczenia zajętego stanowiska, co w istocie powodowało taką wadliwość uzasadnienia wyroku, która usprawiedliwiała uznanie, że nie pozostało to bez wpływu na wynik sprawy. W piśmie procesowym z 7 października 2024 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (następca prawny [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) podtrzymała wniosek o oddalenie skargi informując, że do Stowarzyszenia zostało skierowane pismo udostępniające informację publiczną w zakresie pkt 2 wniosku, ponieważ z uwagi na upływ czasu żądana informacja przestała stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Odnośnie pkt 4 wniosku Spółka nie może udzielić informacji, gdyż nie była przeprowadzona analiza pod kątem pomniejszenia wpływów z tytułu uruchomienia dodatkowych i specjalnych pociągów na festiwal [...] w 2018 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja podlega ponownej kontroli legalności po wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z 28 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2405/22 uchylającym wyrok tutejszego Sądu z 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2707/19 i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 935) – w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.". Zaznaczyć należy, w kontekście pisma procesowego strony z 7 października 2024 r., iż sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu faktycznego i prawnego właściwego dla daty podjętego i zaskarżonego aktu. Dokonanie zatem przez Spółkę określonych w tym piśmie czynności, po wejściu do obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, nie czyni skargi Spółki bezzasadną. Stosownie do art. 190 P.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie Sąd jest związany wykładnią prawa, dokonaną przez NSA w powyższym wyroku. Z mocy art. 153 i art. 141 § 4 w związku z art. 193 P.p.s.a. charakter wiążący dla wojewódzkiego sądu administracyjnego mają też wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez NSA. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publik. LEX 745376). Mając na względzie wskazane w części historycznej uzasadniania wyroku stanowisko NSA trzeba zwrócić uwagę, iż w świetle art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (tutaj ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy) powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tychże przesłanek. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o - wymagającym uchylenia decyzji - naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska Spółki, że dostęp do żądanych informacji publicznych (pkt 2 i 4 wniosku) podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podkreślił powołując się na ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że nie wystarcza samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, nawet przy wyraźnym zamanifestowaniu tego przekonania, a więc obok przesłanki formalnej musi jeszcze zostać spełniona przesłanka materialna objęcia danych informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Określone informacje, aby mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację danego podmiotu. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że o ile Spółka uprawdopodobniła przesłankę formalną tajemnicy przedsiębiorcy powołując się na "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa" i ograniczony dostęp osób do informacji wskazanej w tym wykazie, to już zaistnienia przesłanki materialnej nie wykazała. Argumentacja Spółki w tym zakresie sprowadza się w istocie do podania ogólnych stwierdzeń, iż: "przy obecnie panującej konkurencji na rynku usług kolejowych, tj. funkcjonowaniu wielu podmiotów, które wielokrotnie rywalizują o zamówienia publiczne w zakresie przewozów pasażerskich, a ponadto z uwagi na realizację usług przewozowych również przez coraz liczniejszych przewoźników samochodowych, ujawnienie wnioskowanych informacji może mieć niekorzystny wpływ na funkcjonowanie Spółki". Zabrakło w podanej "zbiorczej" argumentacji nie tylko indywidualnego odniesienia się do pkt 2 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale przede wszystkim konkretnego wykazania, na czym miałby polegać niekorzystny wpływ ujawnienia kosztów sprzątania i usuwania strat w taborze pociągów [...] oraz dodatkowych pociągów kursującym z okazji [...] na sytuację gospodarczą Spółki. Jakie potencjalnie szkody mogłaby podnieść Spółka na sutek ujawnienia przedmiotowej informacji. Jakie korzyści z ujawnienia tej informacji mogłyby uzyskać podmioty konkurujące ze Spółką na rynku przewozów osobowych. Brak przekonywującego uzasadnienia tych kwestii nie czynni argumentacji Spółki wiarygodną, lecz dowolną, a rozstrzygnięcie arbitralne. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym konkretnie znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja, której w niniejszej sprawie zabrakło, stanowi podstawę oceny zasadności zastosowania przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. W przeciwnym razie decyzja odmowna, niespełniająca wskazanych wymogów, wymyka się spod kontroli sądowej. Nadto, z uwagi na informację przedstawioną w piśmie procesowym z 7 października 2024 r. należy zakwestionować podstawę prawną wydania decyzji odmownej w części dotyczącej pkt 4 wniosku. Skoro bowiem Spółka od samego początku nie dysponowała analizą pomniejszenia wpływów określonych w pkt 4 wniosku, bowiem takowa nie była sporządzana, to nie było potrzeby wydawania decyzji w przedmiocie odmowy nieistniejącej informacji publicznej. Wystarczające jest wówczas pisemne poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji, analogicznie jak uczyniła to Spółka w odniesieniu do pkt 1 wniosku Stowarzyszenia. Pismo o tym informujące zawiera treść, dla której przepisy u.d.i.p. nie przewidują formy decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej czyniłoby ją nieważną. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., forma decyzji przewidziana została tylko dla odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy tu wyjaśnić, że do udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany jest stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., tylko gdy jest w posiadaniu takiej informacji. Zatem pisemne wyjaśnienie, że nie posiada żądanej informacji nie jest odmową udostępnienia informacji. Organ może odmówić udostępnienia informacji tylko, gdy ją posiada. Wówczas obowiązany jest wydać decyzję. Tymczasem stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko do decyzji, o których mowa w cytowanym już art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Poprzez art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do podmiotów nie będących organami władzy publicznej, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.