II SA/Wa 1067/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk (spraw.), Sławomir Fularski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i doręczenia kopii notatki służbowej – oddala skargę – Dyrektor Generalny Służby Więziennej (dalej jako Dyrektor Generalny SW) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr[...] , wydanym na podstawie art. 141 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiające P. T. sporządzenia i doręczenia kopii notatki służbowej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Dyrektor Generalny wskazał, iż organ I instancji w dniu [...] marca 2014 r. wydał postanowienie w sprawie odmowy sporządzenia i doręczenia kopii notatki służbowej pełniącego obowiązki dowódcy zmiany [...] P. K. sporządzonej w postępowaniu w sprawie opiniowania funkcjonariusza. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w związku ze złożonym przez pełnomocnika P. T. wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. o sporządzenie i doręczenie kopii notatki służbowej przez pełniącego obowiązki dowódcy zmiany [...] P. K., obejmującego opinię w sprawie podejścia do zadań służbowych [...]. P. T.. Od wydanego postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. P. T. złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. oraz brak pouczenia wynikającego z przepisów 73 § 1 i 2 k.p.a. Uznając zażalenie za niezasadne Dyrektor Generalny podniósł, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 k.p.a., strona ma prawo do zaznajomienia się z aktami sprawy i samodzielnego utrwalenia zawartych w nich treści na własny użytek. Prawo to realizuje się poprzez wgląd w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Pełnomocnik strony mylnie powołał się na tenże przepis, ponieważ organ administracji nie odmówił stronie prawa zapoznania się z aktami sprawy, ani możliwości samodzielnego sporządzenia z nich odpisów. Strona postępowania nie może jednak żądać, aby kserokopie wykonywał i dostarczał organ administracji (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. I SA/Ol 458/2008, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Rz 886/2008). Strona ma prawo zapoznać się z aktami sprawy w każdym czasie. Organ II instancji zaznaczył, iż uprawnienie do szczególnej formy zapoznania się z aktami sprawy poprzez prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przewiduje art. 73 § 2 k.p.a. W takim jednak przypadku na stronie spoczywa obowiązek wykazania ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Z wniosku pełnomocnika strony zaś nie wynika, na czym miałby polegać ważny interes strony uzasadniający przekazanie uwierzytelnionych kopii dokumentów. Taki interes nie został wykazany również w treści zażalenia. Strona znając przyczyny odmowy sporządzenia przez organ i wydania odpisu dokumentu, mogła swoje żądanie uzupełnić poprzez jego sprecyzowanie. Utwierdza w tej świadomości fakt, że pełnomocnik nie skorzystał z możliwości uzupełnienia wniosku po odmowie zawartej w zaskarżonym postanowieniu, a jednocześnie jako argument za uchyleniem postanowienia poczytuje sobie, że organ winien go wezwać do uzupełnienia. W treści zażalenia pełnomocnik strony jako przykładowy powód żądania kserokopii dokumentów podał chęć wykorzystania dokumentu również w innych postępowaniach prawnych. Nie można jednak w żaden sposób wyprowadzić wniosku, że właśnie taki powód żądania kserokopii akt zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z linią orzeczniczą zwrot "ważny interes strony", o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., odnosi się do tych przypadków, gdy strona nie może sama zapoznać się z aktami sprawy i samodzielnie sporządzić z nich odpowiednich notatek lub kopii. W konsekwencji nie jest wystarczająca sama chęć posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, czy też chęć ich weryfikacji z zebranymi przez siebie dowodami. W wyniku wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy powstają nowe dowody, które mogą być wykorzystane poza postępowaniem macierzystym, co z kolei uzasadnia sprawowanie w tym przypadku kontroli przez organy administracji publicznej" (wyrok WSA w [...] z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt SA/Po 576/13). Nadto stwierdzenie, że uzasadnienie istnienia ważnego interesu strony li tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czyli dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych jest niewystarczające. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy" (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007r. sygn. I OSK 1319/2006). Wnioskujący nie wykazał, że nie jest w stanie w inny sposób zapoznać się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Dlatego nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja pełnomocnika dotycząca połączenia komunikacyjnego miejsca zamieszkania strony z siedzibą organu administracji jako okoliczność uzasadniająca brak możliwości uczestnictwa strony w postępowaniu. Strona bowiem korzysta z usług profesjonalnego pełnomocnika, a ponadto ma możliwość ustanowienia pełnomocnika, którym może być każda osoba fizyczna. A zatem fakt, że strona mieszka w innej miejscowości niż ta, w której znajduje się siedziba organu, nie ma znaczenia dla zakresu jej praw w postępowaniu. Organ odwoławczy podkreślił, iż brak wykazania interesu strony nie był jedynym powodem odmowy sporządzenia doręczenia stronie kopii żądanego dokumentu. Notatka służbowa funkcjonariusza pełniącego obowiązki zastępcy dowódcy zmiany nie jest dokumentem zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym o zwolnienie ze służby, a w trakcie odrębnego postępowania o charakterze służbowym w sprawie opiniowania funkcjonariusza. Postępowanie to nie podlega kontroli w ramach postępowania o zwolnienie ze służby. Z oceną służbową strona została zapoznana i wyczerpała drogę kontroli instancyjnej przewidzianej w przewidzianej w ustawie o Służbie Więziennej. Okoliczność ta była pomijana przez skarżącego, choć ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Z literalnego zaś brzmienia przepisu art. 73 § 2 k.p.a. oraz ze stanowiska judykatury wynika jednoznacznie, że organ wydaje odpisy z akt sprawy tylko z tych dokumentów, które składają się na te akta (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. II SA/Sz 734/2008). Postanowienie Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] kwietnia 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez P. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...] marca 2014 r., jak też zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 73 § 2, art. 8, art. 9, art. 10 oraz 12 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy odmowy sporządzenia i doręczenia kopii notatki służbowej w sytuacji, gdy zachodziły materialne i formalne przesłanki wydania kopii notatki służbowej z uwagi na ważny interes strony. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż stanowisko Dyrektora Generalnego SW opiera się na orzecznictwie nieaktualnym na datę wydania zaskarżonego postanowienia. Organ ten pominął zupełnie okoliczność, iż od dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje zmieniona treść art. 73 § 2 k.p.a. Tymczasem powołane w uzasadnieniu postanowienia orzecznictwo z 2001 r., 2003 r., 2007 r., 2008 r., 2009 r. odnosi się do stanów faktycznych datowanych na okres sprzed ww. zmiany brzmienia ww. przepisu art. 73 § 1 k.p.a., tj. przed 11 kwietnia 2011 r. W konsekwencji Dyrektor Generalny SW mylnie przyjął iż zarzuty zażalenia skierowane zostały wyłącznie do art. 73 § 1 k.p.a. Organ pominął okoliczność, iż zażalenie zostało złożone na postanowienie w przedmiocie odmowy sporządzenia i doręczenia uwierzytelnionej kopii notatki służbowej sporządzonej przez [...]. P. K. - art. 73 § 2 k.p.a., na którego treść skarżący powoływał się w treści uzasadnienia zażalenia. Pełnomocnik strony wskazał, iż art. 73 § 1 i 2 k.p.a. określa dwa odrębne uprawnienia strony. Uprawnienie strony do przeglądania akt sprawy, o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a., obejmuje zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, jak też utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. Uzyskanie natomiast uwierzytelnionych odpisów, a uwzględniając nowe techniki, potwierdzonych kopii kserograficznych, pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego. Z tego względu przepis art. 73 § 2 k.p.a. wymaga, odnośnie uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy, wykazania przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu dokumentu. W piśmiennictwie przyjęła się szeroka wykładnia "ważnego interesu" w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Interesem tym może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Natomiast Dyrektor Generalny SW wskazał, iż strona nie wykazała ważnego interesu strony, ani we wniosku, ani też w zażaleniu. Tymczasem w zażaleniu strona wyraźnie wskazała na czym polega ważny interes strony w uzyskaniu kopii dokumentu z akt sprawy. Wbrew stanowisku organu skarżący wykazał ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionej kopii notatki służbowej w zażaleniu wskazując m.in., iż akta sprawy znajdują się w [...], a w związku z tym w odległości w jedną stronę od [...] około 130 km, która to odległość jest znaczna. Skarżący podniósł, iż należy uwzględnić nie tylko czas dojazdu do [...] oraz powrót (łącznie ok. 6 godzin), ale także koszty dojazdu liczone wg delegacji służbowych, które wynoszą 208,00 zł. Ponadto skarżący podał, iż zamierza wykorzystać notatkę służbową sporządzoną przez p.o. dowódcy zmiany [...] P. K. w innym postępowaniu, jakie zamierza wytoczyć, do czego skarżący ma pełne prawo. Na treść sporządzonej przez [...] P. K. notatki wyraźnie powołał się przełożony skarżącego w sporządzonej przez siebie opinii służbowej. Notatka ta nigdy nie została ujawniona skarżącemu, jak również nie ujawniono okoliczności jej sporządzenia. W ocenie skarżącego notatka została sprokurowana na poczet wydania negatywnej oceny skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości, czy słuszności. Skarga, analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonego do Sądu postanowienia Dyrektora Generalnego SW stała się odmowa sporządzenia i doręczenia kopii dokumentu z akt sprawy. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. dotyczył sporządzenia i doręczenie kserokopii notatki z akt, nie zaś uwierzytelnionej kopii lub uwierzytelnionego odpisu. Zatem wniosek ten postawę żądania czerpie w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. W postępowaniu na wniosek strony organowi nie wolno zmieniać żądania strony, jeśli ta żądania tego sama nie zmienienia. Rozpatrzenie wniosku wbrew woli strony stanowi istotne naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. W razie gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, bowiem strona domagała się sporządzenia i doręczenia kopii notatki. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Zgodnie zaś z art. 73 § 2 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Podkreślić należy, że uprawnienia strony postępowania wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. należy rozpatrywać oddzielnie od uprawnień określonych w art. 73 § 2 k.p.a., a przesłanek zastosowania tych przepisów nie można mieszać, czym innym jest bowiem prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a czym innym jest prawo strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepis art. 73 k.p.a. ma na celu realizację prawa strony dostępu do akt sprawy administracyjnej w myśl zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Wszystkie zmiany tego przepisu poczynając od pierwotnego jego brzmienia aż do nadania mu brzmienia aktualnego, obowiązującego w dacie zaskarżonego postanowienia, zmierzały do jak pełniejszej realizacji tego prawa. W świetle powyższej regulacji zasadą jest, że akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) w obecności pracownika organu. Artykuł 73 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości wydania dokumentów z akt sprawy, lecz umożliwia stronie sporządzenie notatek i odpisów. Zatem strona nie może żądać od organu doręczenia jej nieuwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Stanowisko to potwierdza przepis art. 73 § 1a, dodany z dniem 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym: "Czynności określone w § 1 (czyli wgląd w akta sprawy i sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów) są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu". Oczywiście, poza uprawnieniami przewidzianymi w art. 73 § 1 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, lecz wtedy jej żądnie oparte jest na innej podstawie i w znaczeniu materialnoprawnym jest inną sprawą, iż żądanie z art. 73 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można zaskarżonemu postanowieniu zarzucić naruszenia prawa. Organ I instancji, wobec żądania zawartego we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. i treści art. 73 § 1 k.p.a., nie miał podstaw prawnych do zadośćuczynienia wnioskowi strony. Powołany przepis nie nakazuje organowi administracji publicznej dokonywania kserokopii żądanego przez stronę dokumentu i doręczania go na wskazany we wniosku adres. Prawidłowo realizując obowiązek wynikający z tego przepisu organ powinien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów w lokalu administracji publicznej, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki, czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy. Jeżeli zabezpieczenie stronie takiej sposobności jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę – patrz wyrok WSA w Opolu z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 527/12 (publik. LEX nr 1274585). Zatem zadośćuczynienie wnioskowi strony (skserowanie dokumentu i przesłanie kserokopii) mogłoby nastąpić w ramach stosowania dobrej praktyki, nie zaś obowiązującego prawa, a tylko w takim zakresie dokonywana jest kontrola sądowoadministracyjna. Mając to na względzie Dyrektor Generalny obowiązany był rozpoznać zażalenie na postanowienie odmawiające realizacji stronie prawa z art. 73 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczynił utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Rozważania na temat ważnego interesu strony nie miały w tej sprawie jakiegokolwiek znaczenia, albowiem organ odwoławczy rozpoznając zażalenie, mając na względzie art. 15 k.p.a., był związany przedmiotem zaskarżenia i nie mógł wykraczać poza przedmiot sprawy (tu żądania wydania uwierzytelnionej kopii dokumentu). Jeżeli natomiast intencją skarżącego było uzyskanie uwierzytelnionej kopii przedmiotowej notatki, co zostało wyartykułowane w zażaleniu od postanowienia Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...] marca 2014 r., to należy uznać, iż jest to nowy wniosek, oparty na art. 73 § 2 k.p.a. i może być zrealizowany w odrębnym od niniejszego postępowaniu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.