II SA/Wa 1067/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K., M. K. i M. K. przedstawiciela ustawowego małoletniej K. K. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę M. K. wraz z rodziną (synem M. K. oraz córką K. K.) pismem z [...] lutego 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ulicy [...] w [...]. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ wezwał, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej jako "k.p.a." wnioskodawców do uzupełnienia i doprecyzowania złożonego wniosku. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 wnioskodawcy wskazali, że ubiegają się o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 23 ust. 3 i ust.4 pkt. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 614 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego organ może orzekać wyłącznie w oparciu o przepisy, które pozostają w obrocie prawnym w dacie orzekania, a obecnie brak jest w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zapisu ustalającego prawo do zamieszkiwania członków rodziny zmarłego emeryta wojskowego w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku, gdy zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. brak jest legitymacji procesowej wnoszącego żądanie lub występują inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ administracji publicznej wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. M. K. wraz z synem M. K. oraz małoletnią córką K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o stwierdzenie nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego objętego wnioskiem, ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezes Agencji Mienia Wojskowego postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tj. Dz. U. z 2016 poz. 614), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym przy ulicy [...] w [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 61 a k.p.a. gdy żądanie, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale może ono wynikać także z innych przyczyn, które nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania m.in. w sytuacji kiedy brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania (przeszkoda przedmiotowa). Przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana w chwili złożenia żądania strony, bowiem w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum wniosku strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/2011). W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, jako przeszkodę przedmiotową do rozpatrzenia wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu objętym wnioskiem, należy uznać brak przepisów prawa, na podstawie których organ, mógłby rozstrzygnąć wniosek strony. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 22 czerwca 1995 r. (tj. Dz.U. z 2016 poz. 207) tylko żołnierzowi zawodowemu, od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Zgodnie z art. 24 ustawy o zakwaterowaniu (...) dyrektor oddziału właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz składający wniosek o przydział lokalu pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Organ podał, że przepisy nie wymieniają, w kręgu osób, którym przydziela się lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, osób innych niż żołnierz zawodowy. W ocenie organu, w zaistniałym stanie faktycznym, w związku z brakiem podstaw prawnych do orzekania w trybie administracyjnym, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ulicy [...] w [...] przez M. K., M. K. oraz małoletniej K. K. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2371/13 (http://cbois.nsa.gov.pl) Prezes AMW wskazał, że przepisy obecnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 28, poz. 143) nie przewidują możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Również obowiązująca obecnie ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewiduje możliwość wydania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego tylko na rzecz żołnierzy zawodowych. Wnioskodawca nie jest żołnierzem zawodowym, a zatem nie podlega powyższej regulacji ustawy i z tych też przyczyn organ administracji publicznej nie może orzekać w formie decyzji administracyjnej. Wychodząc poza zakres rozstrzygnięcia organ podał dla informacji, że przepisy ustawy o Agencji Mienia Wojskowego dają co prawda możliwość zadysponowania lokalem, z zasobu AMW, na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, w trybie przepisów cywilnoprawnych tj. poprzez zawarcie umowy najmu, niemniej możliwość wynajęcia przez Agencję lokalu mieszkalnego, na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, została ograniczona tylko do tych miejscowości, w których potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych zostały zaspokojone. Postanowienie Prezesa Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. stało się przedmiotem skargi M. K., M. K. oraz małoletniej K. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podnieśli zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia uprawnień do wnioskowanego lokalu, w sytuacji gdy istnieje podstawa materialnoprawna do sformułowania takiego żądania, a jest nią art. 23 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Nadto organ II instancji, chcąc uzasadnić swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, powołał się m.in. na nieistniejący wyrok WSA w Warszawie z dnia 02.04.2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 2371/13, co stanowi rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...].05.2017 r. - w całości oraz o zasądzenie od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 615 zł. Z ostrożności procesowej zaskarżonemu postanowieniu, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy istnieje podstawa materialnoprawna do sformułowania takiego żądania, tj art. 23 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP; 2) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez: sporządzenie uzasadnienia w sposób wprowadzający skarżących w błąd i podważający ich zaufanie do władzy publicznej, poprzez powoływanie się przez organ II instancji, celem uzasadnienia swojego stanowiska, na nieistniejący wyrok WSA w Warszawie, tj. wyrok z dnia 02 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 2371/13, oraz nie odniesienie się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w zażaleniu. Zarzucając naruszenie prawa materialnego wskazali na błędną wykładnię art. 23 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy o Zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP i przyjęcie niezgodnej z rzeczywistym zakresem treściowym definicji osób, którym przysługuje uprawnienie do lokalu mieszkalnego po śmierci żołnierza służby stałej, który do dnia śmierci zajmował lokal mieszkalny i nabył prawo do emerytury wojskowej, podczas gdy wskazany przepis wykładany w sposób właściwy takich ograniczeń nie zawiera. Nadto poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoby które nie są żołnierzami zawodowymi nie podlegają tej regulacji, w sytuacji gdy w/w przepis wprost przyznaje konkretne uprawnienia osobom, które żołnierzami zawodowymi nie są i nie były. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący jakkolwiek nie mogli otrzymać decyzji merytorycznej, to jednak otrzymali informację w formie pisma w zakresie możliwości uregulowania swych praw do lokalu po zmarłej osobie uprawnionej. Przyznał też, że w zaskarżonym postanowieniu wkradł się błąd co do sygnatury orzeczenia WSA w Warszawie: w miejsce II SA/Wa 2371/13 winno być II SA/Wa 2317/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, skarga analizowana pod tym kontem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co do zasady zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od zasady tej Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wyjątki. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przedmiotowej sprawie zaszły takie przyczyny przedmiotowe w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skarżący pismem z [...] lutego 2017 r. wystąpili do Dyrektora Oddziału Agencji Mienia Wojskowego o stwierdzenie nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania wniosku [...] kwietnia 2017 r. wskazali, że ubiegają się o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do zamieszkania w przedmiotowym lokalu na podstawie art. 23 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (po śmierci ojca i dziadka – emerytowanego wojskowego). Trafnie wskazały organy obu instancji, iż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a zwłaszcza w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), nie przewidują możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Skarżący nie posiadają statusu żołnierzy zawodowych, nie podlegają zatem regulacjom powyższej ustawy i z tych też przyczyn organ administracji publicznej nie może w formie decyzji administracyjnej ukształtować stosunku prawnego skarżących z Agencją Mienia Wojskowego względem zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego. Taką podstawę wcześniej stanowił art. 29 powołanej ustawy, albowiem tryb przewidziany w tym przepisie winien mieć zastosowanie do tej kategorii osób, które ubiegały się o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnych z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie AMW), a którym nie przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego na innej podstawie – patrz wyrok WSA z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2123/14 (publik. LEX nr 1768443). Jednakże w stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2010 r. organ WAM (obecnie AMW) utracił uprawnienia do wydawania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Może natomiast w drodze umowy cywilnoprawnej wynająć lokal mieszkalny innemu podmiotowi niż żołnierz zawodowy. Stosownie zaś do art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28 poz.143) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienionej w brzmieniu dotychczasowym. Skarżący z oczywistych względów (śmierć R. K. nastąpiła [...].02.2017 r.) takiego postępowania przed dniem 1 lipca 2010 r. nie mogli zainicjować. Zatem słusznie organy orzekające w sprawie przyjęły, że powołana ustawa nie zawiera obecnie przepisu materialnoprawnego, który pozwoliłby w sposób pozytywny lub negatywny decyzyjnie rozstrzygnąć o zasadności żądania skarżących. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie są one uprawnione. Prawo do zakwaterowania żołnierzy – w jednej z form, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych – przysługuje wyłącznie żołnierzowi zawodowemu, a zatem żołnierzowi w czynnej służbie wojskowej tj. w służbie stałej albo służbie kontraktowej (art. 3 ust. 1 i 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2016r. poz. 1726 ze zm.) od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej. Zasadnie zatem wskazują organy, iż wyłącznie stosunek służbowy żołnierza zawodowego w czynnej służbie wojskowej uzasadnia przydział lokalu mieszkalnego w trybie postępowania administracyjnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż skarżący nie posiadają powyższego statusu. Ponadto należy stwierdzić, że krąg osób uprawnionych do zajmowania lokalu po śmierci innej osoby niż żołnierz (w tym ojca i dziadka skarżących) legitymującej się tytułem prawnym do zamieszkiwania w lokalu w formie decyzji przydziału został określony w przepisach art. 23 ust. 1a-c, które zostały uchylone przez art. 7 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.28.143) z dniem 1 lipca 2010. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy w razie śmierci osoby, o której mowa w ust. 1, zamieszkałej w lokalu niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe osoby, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zawiera z tymi osobami umowę na czas określony w decyzjach wydanych w tych sprawach. Oznacza to, że prawo do zamieszkania osób pozostałych po śmieci osoby uprawnionej do zamieszkania w lokalu na podstawie decyzji o przydziale może być uregulowane w drodze umowy cywilnoprawnej, bowiem wyłączony został tryb administracyjny. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego brak jest w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przepisu, w oparciu o który wniosek skarżących mógł zostać rozpoznany, a postępowanie zakończone wydaniem decyzji. Pełnomocnik strony skarżącej domagając się od organu AMW wydania decyzji administracyjnej również takiego przepisu nie wskazuje, czyniąc tym samym zarzuty zawarte w skardze niezrozumiałymi. Tym samym zarzuty skargi nie są trafne. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.