II SA/Wa 1067/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Magdalena Morawiec, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej D. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] , na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmawiającą wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Komendzie [...] Policji w dniu [...] kwietnia 2007 r. i ma prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], stanowiącym Informację o przebiegu służby, wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] kwietnia 1987 r. do dnia [...] grudnia 1987 r., tj. 8 miesięcy i 15 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby D. W. wynosi 20 lat i 5 dni, tj. od dnia [...] kwietnia 1987 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby D. W. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Zaś z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., wynika, iż wnioskodawczyni po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, wielokrotnie przyznano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Ponadto, w 2005 r. została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Organ, uzasadniając odmowę wyłączenia zastosowania wobec wnioskodawczyni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odwołał się do treści tego przepisu, który przewiduje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ stwierdził, że przebieg służby D. W. nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku", wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku, których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ, abstrahując od jednoznacznej oceny krótkotrwałości pełnionej służby na rzecz totalitarnego państwa stwierdził, że D. W. nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ nie ma jakichkolwiek dowodów na to, że jej służba po 12 września 1989 r. pełniona była z narażeniem zdrowia i życia oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca nie bez przyczyny wskazał w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyrażenie "w szczególności" charakteryzują przede wszystkim synonimy: głównie; nade wszystko; nadzwyczaj; przede wszystkim; szczególnie, w pierwszym rzędzie i odnoszą się one do nakierowania na coś szczególnego. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" organ uznał za dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało wyjątkowy charakter. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Minister stwierdził, iż biorąc po uwagę fakt, że przesłanki, wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, muszą być spełnione łącznie, nie jest możliwym wyłączenie w stosunku do strony zastosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez m.in. przemilczenie faktów z przebiegu jej służby, odnoszących się do wykonywanych zadań z zakresu przeciwdziałania i zwalczania przestępczości narkotykowej, pominięcie okoliczności nadania odznaczeń państwowych i niewystąpienie do stosownych organów administracji w celu ustalenia faktu i przyczyn nadania odznaczeń, co skutkowało błędnym ustaleniem, że jej służba przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała oraz, że po dniu 12 września 1989 r. nie wykonywała obowiązków w sposób rzetelny, a tym samym, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; - art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania w przedmiocie przeprowadzenia dowodów, których przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy w sytuacji, gdy występowały wątpliwości, co do ustaleń stanu faktycznego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że po dniu 12 września 1989 r. nie wykonywała obowiązków w sposób rzetelny, a tym samym, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; - art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie, mających walor dokumentów urzędowych, orzeczeń administracyjnych w przedmiocie nadania odznaczeń państwowych, których przesłanką wydania było spełnienie przesłanek mających znaczenie dla zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez: - błędne przyjęcie, że służba, uznana za pełnioną na rzecz państwa totalitarnego, nie była krótkotrwała pomimo prawidłowego ustalenia, że trwała jedynie 8 miesięcy i 15 dni wobec 20 lat i 5 dni całkowitego czasu służby; - błędną wykładnię, zgodnie z którą pod pojęciami "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków (...) szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" rozumieć należy wykonywanie obowiązków "na najwyższym poziomie" i że zagrożenie dla zdrowia i życia nie może być normalnym następstwem służby, podczas gdy prawidłowo wyłożony przepis należy rozumieć w ten sposób, że rzetelne wykonywanie zadań stanowi zwykły, podstawowy wzorzec pełnienia służby oraz że narażenie życia lub zdrowia może stanowić także normalne następstwo służby; - błędne przyjęcie, że nie wykazała się wybitnymi osiągnięciami w służbie, co zdaniem organu świadczy o niezaistnieniu przesłanki specjalnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy została uhonorowana odznaczeniami państwowymi, których przesłankami przyznania były wybitne osiągnięcia w służbie. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do wykazania poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, z tej racji, że organ mimo, iż nie kwestionował krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa i jednocześnie uznając rzetelność wykonywania przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., nie przeprowadził oceny ustalonych okoliczności pod kątem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do wyłączenia wobec skarżącej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ w przedmiotowej sprawie nie negował rzetelności wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wskazywał, że o rzetelności wykonywanych zadań świadczy fakt, że wielokrotnie przyznano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, że w 2005 r. została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi, że w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie jednak powołano się na brak dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Wymaga podkreślenia, że organ stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazał, jako jedyny argument "brak wybitnych osiągnięć w służbie", które można by uznać za wyróżniające wnioskodawczynię na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji, nie odnosząc się jednak do ustalonych okoliczności faktycznych, w tym twierdzeń strony. Organ nie ustosunkował się do wskazywanych przez skarżącą uwarunkowań, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione, jako szczególnie uzasadniony przypadek wyłączający stosowanie art. 15c, 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca we wniosku z [...] października 2017 r. podnosiła, że w służbie, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej pozostawała przez bardzo krótki okres (8 miesięcy i 15 dni), że służbę tę pełniła jedynie w ramach służby przygotowawczej, podejmując ją w celu przeniesienia do Zakładu Kryminalistyki MO (co ostatecznie nastąpiło). Jednocześnie pełniła długoletnią służbę w wolnej Polsce przez łącznie 20 lat i 5 dni. Skarżąca wskazywała, że pełniła służbę w sposób rzetelny, o czym świadczą m.in. opinie służbowe, przyznane w toku służby nagrody i odznaczenia państwowe (Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowy Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju" oraz Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant"). Podała również, że wyróżniania się szczególnymi osiągnięciami - była jedynym ekspertem Wydziału [...] Komendant Główny Policji, samodzielnie realizującym nową metodę oznaczania środków odurzających w płynach ustrojowych ludzi, a opracowane przez nią nowatorskie rozwiązania analityczne w znacznym stopniu przyczyniły się do zwalczania przestępczości narkotykowej. Ponadto uruchomiła w Policji pierwszą, nowoczesną Pracownię [...]. Skarżąca dodała, że pełniła służbę w warunkach szczególnie uciążliwych, a jej stanowisko zaliczane było do I stopnia szkodliwości i uciążliwości warunków pełnienia służby. Zaniechanie organu w powyższym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i obliguje Sąd do jej eliminacji z obrotu prawnego. Trafne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie ocenił bowiem ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygniecie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmując, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokona wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej (480 zł) - Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).