II SA/Wa 1069/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi N. z siedzibą w W. na akt ustalenia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego 1. uchyla zaskarżony akt 2. zaskarżony akt nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na rzecz N. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych aktem administracyjnym z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 171, poz. 1396 ze zm.), ustalił N. jako państwową osobę prawną, w której powstają zasoby archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 34 i 35 ustawy archiwalnej. Organ określił, że zgodnie z art. 28 pkt 4 cyt. ustawy, kontrolę nad działalnością wyżej powołanej jednostki organizacyjnej w zakresie prawidłowego postępowania z materiałami archiwalnymi sprawować będzie Archiwum Akt Nowych w [...], do którego należy w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego pisma przesłać informację o podjętych działaniach, mających na celu zorganizowanie archiwum zakładowego oraz o przepisach wewnętrznych, odnoszących się do usytuowania archiwum zakładowego w strukturze organizacyjnej jednostki. Ze względu na charakter działalności N. kontrole będą wykonywane przy wsparciu Narodowego Archiwum Cyfrowego. Jednocześnie organ zwrócił się do Dyrektora N. o poinformowanie o podjętych działaniach, mających na celu zorganizowanie archiwum zakładowego N. oraz o przepisach wewnętrznych (regulamin organizacyjny), odnoszących się do usytuowania archiwum zakładowego w jego strukturze organizacyjnej. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. N. wezwała Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do usunięcia naruszenia prawa w akcie administracyjnym, datowanym na [...] lutego 2012 r. i doręczonym do N. w dniu 9 lutego 2012 r., o ustaleniu N. jako państwowej osoby prawnej, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązanej do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego. N. podniosła, że w procesie ustalania N., jako podmiotu który wytwarza materiały archiwalne, N. został pominięty w doręczaniu mu istotnych dla dokonania oceny informacji, co spowodowało uniemożliwienie mu wyjaśnienia ewentualnych kwestii spornych. N. nie został poinformowany o treści ekspertyzy archiwalnej, która miała być sporządzona przez Archiwum Akt Nowych w wyniku wizyty w dniu [...] grudnia 2011 r. i pracownika AAN w N. N. nie został poinformowany o tym, że AAN wystąpiło z wnioskiem do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o ustalenie N. jako podmiotu wytwarzającego dokumentację archiwalną. Zdaniem strony, doszło do naruszenia prawa, polegającego na tym, że archiwum sprawujące kontrolę nad N., wyznaczone zostało AAN – archiwum o charakterze centralnym. Zgodnie z brzmieniem art. 25 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zasób archiwalny archiwów o charakterze centralnym stanowią materiały archiwalne powstałe w wyniku działalności naczelnych i centralnych organów władzy i administracji rządowej oraz innych centralnych jednostek organizacyjnych. Tymczasem N., jako przedsiębiorca gospodarczy i jednocześnie instytut badawczy, nie może być zakwalifikowany do żadnej z ww. grup podmiotów. N. podał, że jest instytutem badawczym, prowadzącym prace naukowe i badawcze, utrzymującym się ze środków finansowych pochodzących z prowadzonej działalności gospodarczej. Zakwalifikowanie instytutu badawczego jako centralnej jednostki organizacyjnej stanowi nadużycie prawa. Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. nr 96, poz. 618 ze zm.) nie zna tego rodzaju kwalifikacji jak centralna jednostka organizacyjna. Przepisy te w sposób kompletny regulują organizację, ustrój i sposób prowadzenia działalności przez instytuty. Powyższy akt z dnia [...] lutego 2012 r. stał się następnie przedmiotem skargi N., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości aktu z zakresu administracji publicznej, wydanego przez Dyrektora Archiwów Państwowych w dniu [...] lutego 2012 r. sygn. [...], ustalającego N. jako państwową osobę prawną, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego zgodnie z art. 34 i art. 35 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach; 2) zobowiązanie organu do przedłożenia odpisu wniosku Dyrektora Archiwum Akt Nowych o wydanie w stosunku do skarżącej aktu ustalenia, wymienionego w pkt. 1, a także dokumentów stanowiących podstawę tego aktu (w tym w szczególności ekspertyzy archiwalnej lub innego wyniku kontroli przeprowadzonej w siedzibie skarżącej w dniu [...] grudnia 2011 r. oraz opinii właściwej Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentacji); 3) wstrzymanie w całości wykonania aktu ustalenia, wymienionego w pkt. 1, w stosunku do skarżącej; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z postanowieniami art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. nr 171, poz. 1396 ze zm.), który stanowi podstawę materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie aktu, wskazuje, iż: "archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne" (ust. 1). "Jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala: 1) w odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością obszar całego Państwa – Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych; 2) w odniesieniu do innych jednostek – dyrektor właściwego archiwum państwowego" (ust. 3). Ustawa archiwalna nie określa formy prawnej "tworzenia" archiwum zakładowego i "ustalania" jednostki, w których takie archiwum ma być utworzone. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, tworzenie archiwum zakładowego i ustalenie przez właściwy organ administracji jednostki, w której takie archiwum ma funkcjonować, jest aktem administracyjnym w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza treści tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji: Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 1 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych indywidualnych stanowią ustawowe przepisy prawa materialnego. Akt administracyjny indywidualny jest aktem stosowania prawa, dokonującym władczej konkretyzacji tego prawa. Powinien on ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki, określone przepisami administracyjnego prawa materialnego. Tylko bowiem prawo materialne może przyznać, stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek. Postanowienia art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) stanowi, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepis ten znajduje odzwierciedlenie w powszechnie panującym w doktrynie prawnej poglądzie, że pojęcie "jednostka organizacyjna" jest pojęciem nadrzędnym w stosunku do pojęcia "osoba prawna" i każda osoba prawna jest jednostką organizacyjną (por. Z. Radwański, Prawo cywilne-część ogólna, Warszawa 2005 r., s. 182). Poza Skarbem Państwa, polski system prawny konstruuje innego rodzaju państwowe osoby prawne. Podstawę ich wyróżnienia wskazuje art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. nr 106, poz. 493 ze zm.), stanowiąc, iż do klasy tej należą inne niż Skarb Państwa jednostki organizacyjne, posiadające osobowość prawną, których mienie jest w całości mieniem państwowym. Jako osoby prawne mają one wprawdzie swój własny majątek, jednakże z punktu widzenia gospodarczego należy on w całości do Skarbu Państwa, np. spółki akcyjne, gdy wszystkie akcje należą do Skarbu Państwa (por. Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna, s. 193). Zdaniem Sądu, ustawa archiwalna, posługując się w art. 33 ust. 1 pojęciem jednostki organizacyjnej (państwowej lub samorządowej), nie zawęża go jedynie do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, lecz rozciąga go także do spółek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Państwa lub przez jednostki samorządu terytorialnego (jednoosobowych), przedsiębiorstw państwowych, czy spółek prawa handlowego. Oznacza to, iż w przypadku powstawania materiałów archiwalnych wchodzących do państwowego zasobu archiwalnego, także jednoosobowe spółki Skarbu Państwa mają obowiązek tworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. Wobec powyższego, N. jako państwowa jednostka organizacyjna, w której powstają zasoby archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, może być adresatem powołanej wyżej ustawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tego rodzaju akty i czynności potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia uprawnienia, bądź nakładają lub odmawiają nałożenia obowiązku, poza tokiem postępowania administracyjnego. Czynią to na zasadzie odrębnych uregulowań, nieuregulowanych przepisami K.p.a., reguł postępowania albo w trybie fragmentarycznie lub zgoła w ogóle nieuregulowanym przepisami prawa. W ocenie Sądu jednak, skoro w związku z wydaniem aktu ustalającego N. jest ona zobowiązana do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego, a więc będzie zmuszona do założenia i prowadzenia archiwum zakładowego, to akt ten powinien zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. zawierać uzasadnienie. W wydanym w przedmiotowej sprawie akcie administracyjnym zostały powołane jedynie przepisy prawa i określone zostały obowiązki nałożone na skarżącą. Akt nie zawiera natomiast ani jednego zdania uzasadnienia. Skoro jest to akt skierowany do określonej strony, w tym przypadku N., to musi być on dla adresata zrozumiały, a w przypadku złożenia skargi do Sądu, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, musi dać materiał, który pozwoli poznać motywy, jakimi kierował się organ i dokonać oceny jego prawidłowości. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ naruszył te zasady postępowania, Sąd nie miał możliwości skontrolować zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu w całości. O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.