II SA/Wa 107/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2021r. [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. C. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. C. (dalej: "Skarżący") pismem z [...] grudnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: "[...] WINB") z [...] listopada 2021 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") z [...] października 2021 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich rejestrów decyzji wydanych w 2019 r. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. Z akt sprawy wynikało, że Skarżący [...] dniu [...] maja 2021 r., zwrócił się do PINB w [...] za pośrednictwem drogi elektronicznej - w formie wiadomości e-mail - z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej – na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 wrześnie 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p.") tj. o udostępnienie rejestru decyzji z 2019 r. Pismem z [...] maja 2021 r. PINB w [...] wezwał Skarżącego do podpisania wniosku w sposób własnoręczny, sprecyzowania o jakich rejestrach decyzji mowa we wniosku, a nadto do wykazania, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu [...] czerwca 2021 r. do organu I instancji wpłynął podpisany wniosek Skarżącego. Oddzielnym pismem Skarżący zażądał udostępnienia wszystkich rejestrów decyzji wydanych w 2019 r. Wskazał nadto, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, jest informacją prostą, a zatem organ I instancji dokonał błędnej oceny wniosku. Podkreślił, ze wniosek nie wymaga znacznych nakładów pracy, jak i analizy materiałów przez pracowników organu. Wskazał, że udostępniona informacja prosta nie powinna zawierać danych wrażliwych. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] PINB w [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, zaś wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] [...] WINB stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącego odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2021 r. została wysłana do Skarżącego przy pomocy poczty e-mail i nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym. Zatem wobec załatwienia sprawy w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 K.p.a., poprzez wybrany sposób doręczenia, decyzja ta nie stała się decyzją administracyjną. Co więcej organ I instancji naruszył przy tym przepisy K.p.a. dotyczące sposobu doręczenia przesyłek w formie elektronicznej. Biorąc powyższe pod uwagę uznał, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, a zatem niedopuszczalne było wniesienie od niej odwołania. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] PINB w [...] ponownie odmówił Skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, powołując się w jej uzasadnieniu na analogiczne argumenty, jak w uprzednio wydanej decyzji z [...] czerwca 2021 r. Podkreślił przy tym, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym i odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych, jako prawnej całości – zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Organ I instancji powołał przy tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących definicji informacji przetworzonej. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania Skarżącego, [...] WINB decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] sierpnia 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że PINB w [...] nie wykazał w uzasadnieniu decyzji podstaw uznania przedmiotu wniosku za informację publiczną przetworzoną, zaś ograniczył się wyłącznie do zacytowania orzecznictwa. Wskazał ponadto, że organ I instancji powinien dokonać oceny czy udostępnienie rejestrów decyzji (tzn. ich skopiowanie i ewentualnie zanonimizowanie) stanowi informację przetworzoną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po dokonaniu analizy sprawy, PINB w [...], decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich rejestrów decyzji wydanych w 2019 r. W uzasadnieniu organ powołał się na zasady udostępniania danych zgromadzonych w rejestrach określone w § 1, § 2 ust. 1 oraz § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (dalej: "Rozporządzenie"), podnosząc, że dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się podmiotom publicznym oraz podmiotom niepublicznym realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów bądź na skutek powierzenia lub zlecenia, ich realizacji przez podmiot publiczny – wyłącznie do realizacji tychże, zadań publicznych. Wskazał również na konieczność anonimizacji danych wrażliwych obejmujących numery ewidencyjne działek i ich obręby, imiona i nazwisk oraz nazwy przedsiębiorstw będących stronami postępowań, wynikającą z art. 5 u.d.i.p. Podkreślił, że wyodrębnienie z prowadzonych rejestrów informacji i przygotowanie ich dla Skarżącego, wiązałoby się z czasochłonnością, co w rezultacie generowałoby dodatkowy nakład pracy osób przygotowujących te dane – zaś zeskanowanie żądanych informacji zakłócałoby normalny tok pracy urzędu. Z tego powodu organ I instancji uznał wnioskowaną informację za przetworzoną i wobec niewykazania przez Skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego odmówił jej udostępnienia. We wniesionym odwołaniu, Skarżący wyjaśnił, że w sprawie nie pojawiają się nowe okoliczności, zaś działalnie organu ma na celu uniemożliwienie mu dostępu do informacji publicznej. Wymienioną na wstępie decyzją organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu [...] WINB podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ powiatowy, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Organ II instancji przywołał przy tym m.in. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, w świetle którego podejmowane przez organ zabiegi takiej jak przeprowadzenie odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, czynią informacje proste, informacją przetworzona, której udzielenie jest skorelowane z potrzeba istnienia przesłanki interesu. Ponadto, na podstawie wyroku WSA w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1117/20, wskazał, że o ile proces anonimizacji nie jest przetworzeniem informacji publicznej, to jeżeli szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia znacznych środków osobowych i technicznych oraz zakłóci normalny tok działania podmiotu zobowiązanego, to można mówić o informacji przetworzonej. [...] WINB podkreślił, że w odniesieniu do wnioskowanych rejestrów anonimizacja imion i nazwisk, adresów stron i nazw firm we wszystkich rejestrach decyzji z 2019 r. nie mogłaby przyjąć prostego technicznego charakteru. Czynności anonimizacyjne generowałyby co najmniej kilkugodzinny nakład pracy pracownika, zaś konieczność poczynienia zabiegów takich jak weryfikacja i anonimizacja czynią z szeregu informacji prostych - informację przetworzoną. Dlatego też w ocenie organu II instancji, informacja w tak określonym przedmiocie nie ma charakteru prostego. Następnie pismem z [...] lipca 2021 r. Skarżący złożył opisaną na wstępie skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że [...] WINB powielił błędne przekonanie organu I instancji, że aby uzyskać jakakolwiek informację od organu, trzeba być podmiotem publicznym. Podkreślił, że podstawą prawną żądania były przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś wskazanego przez organy obu instancji Rozporządzenia. Podkreślił też, że numery działek ewidencyjnych i obręby oraz dane przedsiębiorców są publicznie dostępne i nie mają waloru informacji prywatnej, wrażliwej, tajemnicy przedsiębiorcy. Nadto przedmiotem wniosku nie są dane osobowe, a rejestr decyzji po ich zanonimizowaniu, której proces nie jest w tym przypadku skomplikowany i czasochłonny. Podkreślił też, że organ powiatowy nie wskazał jak duży zbiór podlega anonimizacji. Podkreślił, że [...] WINB powołał się na treść uzasadnienia wyroku WSA z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1117/20, zgodnie z którym anonimizacja (pozbawienie danych wrażliwych) nie jest przetworzeniem informacji publicznej, stanowi bowiem czynność techniczną, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja. Skarżący przywołał jednocześnie szereg wyroków sądów administracyjnych na poparcie powyższego stanowiska. Zarzucił ponadto organom obu instancji, że te nie wyjaśniły w przedmiotowym postępowaniu, iż udostępnienie rejestru decyzji jest obarczone kilkugodzinnym procesem anonimizacji, a także błędnie cytują orzeczenia, nieadekwatne do niniejszej sprawy. Rejestr decyzji z 2019 r. to w ocenie Skarżącego kilka stron formatu A4, zanonimizowanych w prosty sposób czyli przez zakrycie kartką adresów osób prywatnych, dostępnych "od ręki", bowiem organ winien wiedzieć jakie decyzje wydał w tym okresie, który nie jest wytwarzany siłą analitycznych czynności, a jedynie skopiowany jako zdjęcie czy wydruk. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wobec utrzymującego się w Polsce stanu epidemicznego i związane z tym ograniczenia, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący w piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podniósł, że w międzyczasie Prokuratura Rejonowa w [...] przekazała mu odpowiedź na wniosek o informację publiczną dotyczący PINB w [...], który wymagał przeanalizowanie kilku tomów akt spraw, wykonania analitycznej pracy w zakresie informacji jakich może udzielić i jednocześnie w przeciwieństwie do PINB w [...], nie uznała tego rodzaju pracy za podstawę do uznania informacji publicznej za przetworzoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez organ, że żądana przez Skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a Skarżący nie zapewnił, że żądana informacja przetworzona zostanie realnie wykorzystana celu ochrony interesu publicznego lub usprawniania funkcjonowania organów państwa, co uzasadniałoby udostępnienie informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Różnica stanowisk dotyczy zaś tego, czy jest informacją przetworzoną, a jeżeli tak, czy wykazano szczególnie istotny interes publiczny, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 in fine u.d.i.p., przemawiający za jej udostępnieniem. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, niemniej, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacją przetworzoną jest zatem informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów i jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się więc musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, sąd doszedł do przekonania, że o ile można uznać, iż organy Nadzoru Budowlanego co do zasady prawidłowo odkodował znaczenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w oparciu o powołane orzecznictwo sądów administracyjnych, to jednak pomimo prawidłowego przytoczenia orzecznictwa sądowego, do zawartych w nich wskazówek się w istocie nie zastosowały. W ocenie Sądu, organy w sprawie nie wykazały, że udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru decyzji z 2019 r. wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, zakłócających i utrudniających normalny tok jego funkcjonowania, w celu zgromadzenia, czy przekształcenia, dużej ilości dokumentów. Kwalifikacja informacji przetworzonej wymaga wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia, zawierającego odniesienie do realiów sprawy. Tymczasem z uzasadnienia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, nie wynikały jakiekolwiek konkretne okoliczności, wskazujące na określony szacunkami nakład pracy, konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez skarżącego. W zakwestionowanych przez skarżącego decyzjach powołano się na konieczność anonimizacji danych zawartych w dokumentach źródłowych (rejestrach), co spowoduje "kilkugodzinny nakład pracy pracownika". W orzecznictwie wskazuje się, że takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Dostrzega się też, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (tak M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 72). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż motywy wydania decyzji odmownych są lakoniczne i ogólnikowe, gdyż nie zawierają przede wszystkim określenia ilości rejestrów, czy kart, które musiałyby zostać poddane anonimizacji, określenia jakiego rodzaju czynności będą realizowane, oszacowania czasu potrzebnego na przygotowanie informacji przez pracowników oderwanych od wykonywania stałych czynności służbowych. Ma to tym większe, iż jak twierdzi skarżący, zasłonięcie kolumny w tabeli zawierającej dane osobowe i skopiowanie jest czynnością powtarzalną i stosunkowo prostą do wykonania. Uzasadnienia decyzji odmownych nie dają stronie realnej szansy na poznanie motywów negatywnego załatwienia jej wniosku. W zasadzie zaprezentowane tam rozważania są na tyle generalne i abstrakcyjne, że mogą odnosić się do każdej sprawy z udziałem każdego organu oraz bez jej konkretyzowania do określonych okoliczności faktycznych danej sprawy. Tymczasem uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie konkretnych dowodów, ich ocenę oraz przyjęty stan faktyczny pozwalający na przyjęcie, iż wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W ocenie Sądu, organy nie przedstawiły przekonywujących argumentów, iż żądaną przez Skarżącego informację uznać należy za informację przetworzoną. W konsekwencji zastosowaną przez te organy kwalifikację należy ocenić, jako arbitralną. Skoro organy nie przedstawiły przekonujących argumentów, że żądane informacje mają charakter przetworzony, to w związku z tym, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie można przyjąć, że wnioskodawca był zobowiązany do wykazania jej istotności dla interesu publicznego. Konkludując, Sąd doszedł do wniosku, że opisane powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił bowiem zawisłej przed nim sprawy zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., przez co narusza art. 16 u.d.i.p. Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest powtórne zbadanie i ocena charakteru żądanej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1, w pkt 2 wyroku.