II SA/Wa 1070/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Grupy Wyborców Gminy [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze – oddala skargę – Państwowa Komisja Wyborcza, (dalej jako : PKW), działając na podstawie art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez mieszkańców sołectwa [...] (gmina [...]) od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] dotyczącego skargi wyborców na podział gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, w dniu [...] czerwca 2018 r. podjęła uchwałę, która utrzymała w mocy powyżej określone postanowienie. PKW w uzasadnieniu uchwały podała, że Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie podziału gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu dokonała podziału na okręgi wyborcze. Wyborcy gminy [...] (mieszkańcy sołectw: [...] i [...]) wnieśli na powyżej określoną uchwałę skargę do Komisarza Wyborczego w [...], który postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] skargę oddalił. PKW, po rozpatrzeniu odwołania od tego postanowienia, pozostawiła odwołanie bez rozpoznania, gdyż nie spełniało warunku określonego w art. 420 § 2 w zw. z § 1 Kodeksu wyborczego. Jednakże PKW, działając w trybie nadzoru, stwierdziła, że podział gminy [...] powołaną uchwałą nastąpił z naruszeniem przepisów Kodeksu wyborczego. PKW uchyliła zaskarżone postanowienie i przekazała sprawę Komisarzowi Wyborczemu w [...], zobowiązując go do podjęcia działań określonych w art. 17 § 2 w zw. z § 1 Kodeksu wyborczego. Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] stwierdził niezgodność z prawem uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. i wezwał Radę Gminy [...] do dokonania podziału w sposób zgodny z prawem w terminie do dnia [...] maja 2018 r. Rada Gminy [...] w dniu [...] maja 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie podziału gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu dokonała podziału na okręgi wyborcze. W dniu [...] maja 2018 r., 53 mieszkańców sołectwa [...] wniosło do Komisarza Wyborczego w [...] skargę na powyżej określoną uchwałę. Komisarz Wyborczy postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]skargę oddalił. W dniu [...] maja 2018 r., 33 mieszkańców sołectwa [...] złożyło do PKW odwołanie od powyżej określonego postanowienia, postulując, by w podziale gminy [...] nie łączyć w jeden okręg wyborczy sołectw: [...],[...] i [...]. Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, w gminach na terenie wiejskim okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnice gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. W wytycznych i wyjaśnieniach dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (załącznik do uchwały PKW z 5 lutego 2018 r.) PKW wskazała, że przy dokonywaniu podziału należy przestrzegać zasady, iż w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo). Ponadto jednostki pomocnicze (sołectwa) mogą być połączone jeżeli w gminie do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybranych w danie jednostce pomocniczej, wskutek wyliczenia jednolitej normy przedstawicielstwa dla okręgu wyborczego, o której mowa w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, byłaby mniejsza niż 1. Gmina [...] liczy 5 581 mieszkańców i składa się z 19 jednostek pomocniczych (sołectw). Ze wstępnego podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych sołectw przez jednolitą normę przedstawicielstwa (372,0667) wynika wprawdzie, że liczba wybieranych radnych wynosi 15, lecz podział ten nie uwzględnia sołectw, które nie mogą samodzielnie tworzyć okręgów wyborczych i, w związku z tym, muszą zostać połączone z innymi, graniczącymi z nimi sołectwami, przy jednoczesnym zachowaniu normy przedstawicielstwa mniejszej niż 1,5. Układ przestrzenny gminy [...] w powiązaniu z liczbą mieszkańców w poszczególnych sołectwach nie pozwala na przyłączenie wskazanych w uchwale sołectw, gdyż powodowałoby to przekroczenie normy przedstawicielstwa. Możliwe jest jedynie połączenie sołectwa [...] z sołectwem [...] (1,094), lecz wówczas pozostałyby w dalszym ciągu niegraniczące ze sobą sołectwa [...] i [...] (łącznie 1,247), lecz w każdym tych przypadków pozostaje odpowiednio sołectwo [...] lub [...], którego nie można przyłączyć do żadnego graniczącego sołectwa. W związku z tym sołectwa [...],[...] i [...] zostały połączone w jeden okręg wyborczy. Spowodowało to natomiast, że łączna liczba mandatów w okręgu w gminie [...] wynosiła 16, tj. była wyższa od liczby wybieranych radnych w tej gminie (15). Stosownie do art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego i pkt 10 wcześniej powołanych wytycznych i wyjaśnień, mandat nadwyżkowy powinien zostać odjęty w okręgu, w którym przy wstępnym podziale norma przedstawicielstwa była najmniejsza (sołectwo [...] – 0,503). Ze względu na układ przestrzenny gminy [...], w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych, sołectwo [...] powinno zostać połączone z sołectwem [...] (łącznie 1,092). Jego połączenie z innym graniczącym sołectwem ([...]) powodowałoby bowiem przekroczenie normy przedstawicielstwa i w konsekwencji ponowne powstanie mandatu nadwyżkowego. Powyższa analiza, przeprowadzona w uchwale PKW z dnia [...] kwietnia 2018 r., wykazuje, że spełnienie postulatu wnoszących odwołanie od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] nr [...], wykazuje, że jego spełnienie jest niemożliwe i zasadnie oddalił on skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. Opisane w odwołaniu propozycje połączenia w okręg wyborczy sołectwa [...] z częścią sołectwa [...] bądź z sołectwem [...] naruszałyby zasadę tworzenia okręgów wyborczych z sołectw, których liczby mieszkańców są wystarczające, by stanowiły one okręgi samodzielne. Podkreślić należy, że sołectwa [...] i [...] nie graniczą ze sobą, a łącznie z sołectwem [...] tworzą spójny obszar, a zatem spełniaj wymóg określony w przepisach Kodeksu wyborczego. Podział gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r., spełnia wymogi Kodeksu wyborczego dotyczące wyliczenia liczby mandatów przypadających poszczególnym okręgom. Reasumując stwierdzić należy, że ze względu na układ terytorialny sołectw i liczby mieszkańców, konieczne jest utworzeni okręgu wyborczego złożonego z sołectw [...],[...] i [...]. Wyborcy Gminy [...], reprezentowani przez sołtysa [...], wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wnosząc o jej uchylenie i zarządzenie dokonania podziału gminy [...] na okręgi wyborcze w sposób zgodny z obowiązującym prawem, tj. m. in. objęcie w okręgu wyborczym nr [...] całego sołectwa [...] oraz przyjmując za słuszną propozycję wyborców i zarządzenie wyłonienie okręgu wyborczego wspólnego dla sołectw: [...],[...] ze wskaźnikiem normy przedstawicielstwa 0,6150, który jest wyższy od wskaźnika normy przedstawicielstwa 0,5480, jakim charakteryzuje się okręg wyborczy nr [...] (sołectwo [...]), jak również okręg wyborczy nr [...] (sołectwo [...]) o wskaźniku normy przedstawicielstwa 0,5776. We wniesionej skardze podano, że uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. został wydzielony okręg wyborczy nr [...] (sołectwo [...]) bez uwzględnienia w tym okręgu mieszkańców zamieszkałych w 15 budynkach mieszkalnych posadowionych na działkach gruntowych tego sołectwa, niwecząc tym samym przesłanki równoprawnej konkurencji, pozbawiając wyborców możliwości wprowadzenia swoich reprezentantów do organów przedstawicielskich. Kodeks wyborczy nie przewiduje z żadnym przepisie łączenia jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy. W ocenie strony skarżącej, Komisarz Wyborczy w [...] i PKW legitymizują oszustwo urzędnicze skutkujące manipulacją wyborczą polegającą na ty, że do sołectwa [...], a zatem i do okręgu wyborczego nr [...] (sołectwa: [...],[...], [...]), bezprawnie łączy się podstępnie z częścią obszaru sołectwa [...]. PKW w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze oceniła jej jako bezzasadne i przedstawiła stosowną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie W rozpoznawanej sprawie kontroli pod względem legalności podlegała uchwała PKW z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. oddalające skargę wyborców gminy [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalenie ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) dalej "ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r.", rada gminy zobowiązana została do podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przy ustalaniu podziału gminy na okręgi wyborcze uwzględnia się liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym rada gminy dokonuje podziału gminy na okręgi wyborcze. Sposób podziału gminy na okręgi określa ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U z 2018 r. poz. 754). Zgodnie z art. 419 § 1 i 2 powyżej powołanej ustawy, podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta, rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa Jak wynika z akt sprawy, Gmina [...], na dzień 31 grudnia 2018 r. liczyła 5581 mieszkańców i powinna zostać podzielona na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych. W gmina utworzono 19 jednostek pomocniczych (sołectw), którym na podstawie jednolitej normy przedstawicielstwa przypada ułamkowa liczba mandatów. Rada Gminy [...], realizując obowiązek z art 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r., na podstawie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, w dniu [...] maja 2018 r. podjęła uchwałę o podziale gminy na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych. Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Łączna liczba mandatów przypadających 19 sołectwom, w których należało utworzyć dwa okręgi wyborcze lub jeden okręg wyborczy, wynosiła 15. W ocenie Sądu podział gminy [...] na okręgi wyborcze został dokonany z zgodnie powyżej przytoczonymi przepisami. Zgodnie z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, podział gminy na okręgi wyborcze jest stal. Oznacza to, że zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze mogą nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w Kodeksie wyborczym, tj. w art. 421 § 1powolanej ustawy, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Żadna w tych przesłanek nie zaistniała w ustalonym stanie faktycznym. Tym samym Rada Gminy [...] nie była upoważniona do dokonania nowego podziału na okręgi wyborcze, bowiem po niewielkiej korekcie, dotychczasowy podział spełniał wymogi określone w Kodeksie wyborczym po jego nowelizacji. Podkreślić należy, że zmiana podziału na okręgi wyborcze może nastąpić wyłącznie na podstawie kryteriów ustawowych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie stwierdził aby wytyczenie granicy pomiędzy okręgami wyborczymi nr [...] i [...] było nieprawidłowe. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. okręg wyborczy stanowi sołectwo [...], natomiast sołectwo [...] wchodzi zaś w skład okręgu wyborczego nr [...]. Jak zasadnie wskazała PKW o przynależności poszczególnych nieruchomości do każdego z tych sołectw decydują ich statuty, a wątpliwości w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione przez organy gminy [...]. Reasumując, stwierdzić należy, że zasada stałości okręgów wyborczych ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia wyborów i zapewnienia demokratycznego charakteru postępowania wyborczego, gdyż uniemożliwia dokonywanie manipulacji granicami okręgów wyborczych przy np. niewielkich zmianach demograficznych zachodzących w jednym z okręgów wyborczych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.