II SA/Wa 1070/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Biura Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...]; 2. zasądza od Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz skarżącego Związku Zawodowego Pracowników Biura Rzecznika Praw Obywatelskich kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "RPO", "organ") decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") oraz w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Związku Zawodowego Pracowników Biura Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "Związek Zawodowy", "strona skarżąca") z dnia [...] kwietnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przeprowadzenie w trakcie ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy dowodu z dokumentów w postaci zanonimizowanych zakresów obowiązków pracowników, którzy otrzymali wskazane wyżej nagrody i nie zostali wymienieni w zestawieniu przekazanym w piśmie z dnia [...] października 2020 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2022 znak: [...] odmawiającą w części udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym podania imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w ramach kwoty 40.000,00 zł. przeznaczonej w czerwcu 2020 r. na dodatkowe nagrody dla pracowników Biura, którzy w okresie marzec - czerwiec 2020 r. (tj. w czasie epidemii COVID-19) wykazali się szczególnymi działaniami na rzecz Biura, w tym zwłaszcza dla osób, które ze względu na zakres swoich obowiązków nie mogły pracować zdalnie, a nie są one osobami pełniącymi funkcję publiczną z uwagi na ochronę prywatności tychże osób. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. Związek Zawodowy wystąpił do RPO o podanie pełnej imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w ramach kwoty 40.000,00 zł. przeznaczonej w czerwcu 2020 r. na dodatkowe nagrody dla pracowników Biura, którzy w okresie marzec - czerwiec 2020 r. (czas epidemii COVID - 19) wykazali się szczególnymi działaniami na rzecz Biura, w tym zwłaszcza tych osób, które ze względu na zakres swoich obowiązków nie mogły pracować zdalnie. W pisemnych odpowiedziach z dnia [...] września 2020 r. i z dnia [...] października 2020 r. RPO uwzględnił w części wniosek Związku Zawodowego w zakresie, w którym strona skarżąca domagała się podania imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w czerwcu 2020 r., tzn. w stosunku do osób, które pełniły funkcję publiczną w RPO uznając, iż zakres tych danych odpowiada definicji informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jednocześnie organ przyjął, iż w pozostałej części, w której Związek Zawodowy żądał udostępnienia pozostałej imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w ramach kwoty 40.000,00 zł przeznaczonej w czerwcu 2020 r., tj. w stosunku do pracowników, którzy nie pełnili funkcji publicznej, wnioskowane dane te, mimo iż wchodzą w zakres definicji informacji publicznej, nie mogły zostać udostępnione z uwagi na ochronę prywatności. W związku z powyższym RPO decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2020 r. odmówił przedmiotowych danych w części udostępnienia informacji publicznej w stosunku do osób, którym nie można przypisać statusu pełniących funkcję publiczną w Biurze RPO, z uwagi na ochronę prywatności tychże osób. Od powyższej decyzji Związek Zawodowy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku RPO decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Związek Zawodowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2503/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: "WSA w Warszawie") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję znak: [...] z dnia [...] października 2020 r. z uwagi na błąd formalny, jakim dotknięty był wniosek Związku Zawodowego z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd stwierdził, że wniosek Związku Zawodowego był dotknięty brakiem formalnym podania i nie mógł wywołać skutków w postaci jego dalszego procedowania z uwagi na brak podpisu wnioskodawcy pod tym wnioskiem. Wniosek Związku Zawodowego z dnia [...] września 2020r., który został doręczony do organu drogą elektroniczną w postaci e-maila wysłanego na rzecz Biura RPO nie został bowiem podpisany osobiście przez wnioskodawcę, opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.). Pomimo tego Rzecznik Praw Obywatelskich, powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie wezwał podmiotu wnioskującego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, lecz wydał decyzję administracyjną z dnia [...] października 2020 r. Następnie - w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który również nie zawierał podpisu wnioskodawcy - RPO wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2020 r., co stanowiło istotne naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. i obligowało Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. We wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wydanego wyroku, WSA w Warszawie nakazał organowi wyeliminowanie powyższego uchybienia tj. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2020 r. poprzez jego podpisanie własnoręcznym podpisem lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem osobistym albo podpisem zaufanym wnioskodawcy (osób uprawnionych do reprezentowania Związku Zawodowego) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie WSA w Warszawie uznał, że z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Z tych też względów, nie stwierdzając przesłanek z art. 106 § 3 k.p.a., Sąd oddalił wnioski strony skarżącej o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. W wykonaniu powyższego wyroku, po jego uprawomocnieniu, RPO pismem z dnia [...] marca 2022r. zwrócił się do Związku Zawodowego Biura RPO o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez podpisanie wniosku z dnia [...] września 2020r. własnoręcznym podpisem, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem osobistym albo podpisem zaufanym wnioskodawcy przez osoby uprawnione do reprezentowania Związku Zawodowego. W dniu [...] marca 2022 r. do organu wpłynął podpisany własnoręcznym podpisem przez dwóch członków Zarządu Związku Zawodowego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2020 r., to jest taki sam dokument, jaki został przeprocedowany przez organ w drodze postępowania przeprowadzonego w wyniku pierwotnego wpływu tego wniosku wraz oświadczeniem, że Związek Zawodowy podtrzymuje swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2020r. W wyniku informacji organu skierowanej do Związku Zawodowego w dniu [...] kwietnia 2022 r. o tym, iż wnioskodawca może zapoznać się z aktami sprawy w terminie 3 dni od daty otrzymania tego zawiadomienia, strona skarżąca w dniu [...] kwietnia 2022 r. oświadczyła, iż zapoznała się z aktami postępowania w sprawie II SA/Wa 2503/20 oraz, że "nie wnosi uwag". W dniu [...] kwietnia 2022 r. RPO wydał decyzję, mocą której odmówił w części udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania imiennej listy pracowników, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w ramach kwoty 40.000,00 zł przeznaczonej w czerwcu 2020 r. na dodatkowe nagrody dla pracowników BRPO, którzy w okresie maj - czerwiec 2020 r. wykazali się szczególnymi działaniami na rzecz Biura a nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną - z uwagi na ochronę prywatności tych osób. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że każda z osób wymienionych na udostępnionych Związkowi Zawodowemu listach w pismach z dnia [...] września 2020 r. i z dnia [...] października 2020 r. była osobą pełniącą funkcję publiczną albowiem w ramach struktury urzędu Biura RPO wykonuje ona co najmniej jeden z następujących zakresów czynności, tj.: rozpoznaje ona wnioski lub podpisuje z upoważnienia RPO pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do RPO o ochronę ich praw i wolności lub pełni funkcję mającą związek z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym lub jej funkcja ma związek z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO lub wykonuje powierzone zadania i przez to uzyskuje znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub jej działania łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Jednocześnie organ stwierdził, iż pozostałe niewymienione na przekazanych listach osoby, nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną albowiem żadna z tych osób nie rozpoznaje wniosków i nie podpisuje z upoważnienia RPO pism kierowanych do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do RPO o ochronę ich praw i wolności, nie pełni funkcji mającej związek z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym, jej funkcja nie ma związku z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO lub nie ma ona wpływu na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub nie podejmuje działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub jej działania nie łączą się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Osoby te (których danych nie udostępniono) zatrudnione są na następujących stanowiskach (katalog zamknięty): głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, intendenta, starszego referenta, starszego radcy, starszego specjalisty, starszego strażnika, kierowcy, sekretarza w zespole, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego, starszego sekretarza w zespole. Istotnym w omawianej materii jest także to, iż miarodajnym dla oceny, czy dana osoba pełni funkcję publiczną czy też nie, jest nie sama nazwa stanowiska, które ta osoba zajmuje ale zakres czynności (ich katalog), które na tym stanowisku faktycznie realizuje. Organ w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. wskazał, że wyrażone przez niego stanowisko ma swoje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych w świetle którego "interpretując pojęcie "osoby sprawującej funkcje publiczne" należy kierować się wskazaniami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K17/05 - OTK-A 2006, Nr 3, poz. 30), który uznał, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Ustalenie, czy dana funkcja jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne oraz, że do funkcji publicznych należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zatem spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, "choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Zdaniem RPO z opisów zakresu czynności (obowiązków), których wykonywanie wiąże się z zajmowaniem przywołanych stanowisk: głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, intendenta, starszego referenta, starszego radcy, starszego specjalisty, starszego strażnika, kierowcy, sekretarza w zespole, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego, starszego sekretarza w zespole w żaden sposób nie wynika, iż którakolwiek z osób piastujących te stanowiska rozpoznaje wnioski lub podpisuje z upoważnienia RPO pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do RPO o ochronę ich praw i wolności lub podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej przygotowuje decyzje dotyczące innych podmiotów lub jej funkcja ma związek z zarządzeniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO lub uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym. Żadnej z tych osób nie przysługuje jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej. Osoby te nie pełnią też funkcji mającej związek z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym. Wyżej przywołane stanowiska mają charakter wyłącznie usługowy lub techniczny. RPO stwierdził, że ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. RPO podniósł, iż dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ponadto Organ stwierdził, że art. 5 u.d.i.p. określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, a ich podstawę stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Ustęp 1 tego artykułu w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice do ustaw określających takie tajemnice. Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). Organ zważył także, że art. 5 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji, ochrony danych osobowych, lecz nie oznacza to, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują. Wręcz przeciwnie, należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a dopiero w dalszej kolejności to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na poparcie tego stanowiska organ zacytował fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/BK 452/15, w którym Sąd przyjął, iż "publiczny charakter informacji nie wywołuje jednak automatycznie obowiązku jej udostępnienia. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien bowiem dodatkowo ocenić, czy dane stanowiące informację publiczną podlegają czy też nie podlegają wzmożonej ochronie ustawowej - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (regulacjom o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, co w przypadku osoby fizycznej oznacza również regulacje chroniące prywatność). Nie może też jednak ujść uwadze, że w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca z jednej strony wskazał na ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ale z drugiej strony złagodził powyższe ograniczenie wskazując, iż nie dotyczy ono informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zatem, że choć ograniczenia w dostępie do informacji o osobach fizycznych nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, to jednak złagodzenie to ma zastosowanie do informacji "mających związek z pełnieniem tych funkcji" a nie do wszystkich informacji dotyczących sfery prywatnej osób pełniących funkcje publiczne. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że podmiot, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej osoby pełniącej funkcję publiczną powinien ocenić, czy zażądane dane mają związek z pełnieniem funkcji publicznej przez tę osobę, czy też należą wyłącznie do jej sfery prywatności, w tym chronionej szczególnymi w stosunku do u.d.i.p. regulacjami ustawowymi". Zdaniem organu, żadna z osób, która otrzymała dodatkową nagrodę w ramach kwoty 40.000,00 zł. przeznaczonej w czerwcu 2020 r., a nie została wymieniona na listach udostępnionych Związkowi Zawodowemu w pismach z dnia [...] września 2020 r. i z dnia [...] października 2020 r. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Informacje te nie mogły być więc udostępnione w drodze czynności materialno- technicznej, tym samym wniosek w części, w której Związek Zawodowy domagał się udostępnienia tych danych powinien być załatwiony przez wydanie decyzji administracyjnej odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Związek Zawodowy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż ponownie wnikliwie przeanalizował całą swoją dotychczasową argumentację przedstawioną w toku sprawy prowadzonej pod znakiem [...], począwszy od pisemnych odpowiedzi z dnia [...] września 2020 r. i z dnia [...] października 2020 r. oraz decyzje z dnia [...] października 2020 r. i z dnia [...] listopada 2020 r., a także argumentacje Związku Zawodowego przedstawioną w składanych w sprawie [...] pismach (wnioskach) i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ zwrócił uwagę, iż przychylił się do postulatu wyrażonego we wniosku Związku Zawodowego z dnia [...] kwietnia 2022 r. i w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy [...] zakończonej na tym etapie wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r., przeprowadził dowód z dokumentów w postaci zanonimizowanych zakresów obowiązków pracowników, którzy otrzymali wskazane we wniosku Związku Zawodowego z dnia [...] września 2020 r. nagrody i nie zostali wymienieni w zestawieniu przekazanym w piśmie organu z dnia [...] października 2020 r. Po ponownej analizie zakresów obowiązków przypisanych do stanowiska głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, intendenta, starszego referenta, starszego radcy, starszego specjalisty, starszego strażnika, kierowcy, sekretarza w zespole, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego i starszego sekretarza w zespole, czy to w wersji zanonimizowanej czy też w wersji imiennej, RPO stwierdził, że do kompetencji żadnego z tych stanowisk nie należy rozpoznawanie wniosków lub podpisywanie z upoważnienia RPO pism kierowanych do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do RPO o ochronę ich praw i wolności. Do kompetencji przypisanych do żadnego z tych stanowisk nie należy również podejmowanie działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej przygotowanie decyzji dotyczących innych podmiotów. W ramach żadnego z tych stanowisk nie występuje związek z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO ani wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym. Do żadnego z tych stanowisk nie jest przypisany jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej. Żaden z tych zakresów obowiązków nie wskazuje również na związek danego stanowiska z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym. Każdy z wyżej wymienionych analizowanych zakresów obowiązków wskazuje, że stanowiska te mają charakter wyłącznie usługowy lub techniczny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Związek Zawodowy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę udzielenia informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nieznajdującą uzasadnienia w wartościach takich jak ochrona wolności i praw innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nieznajdującej uzasadnienia w zasadzie proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, odnoszącej się do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez jego błędne zastosowanie do osób, co do których nie wykazano braku pełnienia przez nich funkcji publicznych, II. przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 7, art. 10 §1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, tj. nierozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do pracowników Biura RPO pełniących funkcje publiczne, uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do konkretnych zakresów obowiązków pracowniczych wykluczających pełnienie przez osoby objęte wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. funkcji publicznych. W oparciu o powyższe Związek Zawodowy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji RPO z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] i przekazanie sprawy RPO do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu skargi Związek Zawodowy opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie i rozwinął powyższe zarzuty, podnosząc także, iż przedstawianie informacji niezbędnych do oceny sposobu rozdysponowania środków finansowych przeznaczonych na dodatkową pulę nagród, stanowi element funduszu nagród, corocznie podlegającemu uzgodnieniu przez Związek, zgodnie z kompetencjami przewidzianymi przez art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 854 z późn. zm.). Dlatego też listy nagrodzonych pracowników wraz z uzasadnieniem tych nagród, było powszechnie przyjętą praktyką w BRPO i zostało kilkukrotnie Związkowi przedstawione wraz z pełną listą nagrodzonych osób. Wobec powyższego wątpliwym wydaje się, iż lista osób objętych wnioskiem Związku z dnia [...] września 2020 r. obejmowała tak szeroką grupę pracowników BRPO, którzy nie pełnią funkcji publicznych, skoro informacja o przyznaniu analogicznych nagród w okresach wcześniejszych informacji o wyłączeniu takich osób nie zawierała. W odpowiedzi na skargę RPO wniósł o jej oddalenie odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II (k. 27 akt sądowych). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022r., poz. 329 - zwaną dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). W ocenie Sądu, analizowana w świetle wskazanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z nieco innych przyczyn, niż wskazane w skardze, do czego uprawnia a jednocześnie zobowiązuje Sąd przywołany wyżej art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym dokonując legalności zaskarżonego aktu Sąd nie jest związany ani zarzutami, ani też wnioskami skargi. Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że nin. sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli przez tut. Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 listopada 2021r. w sprawie II SA/Wa 2503/20 uchylił zaskarżoną decyzję RPO z dnia [...] listopada 2020r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2020r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na okoliczność, iż wniosek Związku Zawodowego z dnia [...] września 2020r. był dotknięty brakiem formalnym podania i nie mógł wywołać skutków w postaci jego dalszego procedowania, z uwagi na brak podpisu wnioskodawcy pod tym wnioskiem. W tym stanie rzeczy, rozstrzygając nin. sprawę, Sąd działa, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w warunkach związania poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie w sprawie akt II SA/Wa 2503/20. Sąd wyjaśnia, że myśl przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Odstępstwo od zasady wyrażonej we wskazanym przepisie może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu dotyczy zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11, opublikowany w bazie orzeczniczej: www.cbois.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe przywołane w nin. uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Komentowany przepis jest ściśle powiązany z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15). Sąd stwierdza, że ponieważ w rozstrzyganej sprawie nie doszło ani do zasadniczej zmiany stanu faktycznego, ani też do zmiany stanu prawnego po wydaniu wyroku przez Sąd w sprawie II SA/Wa 2503/20, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o ocenę prawną wyrażoną w wyżej wymienionym wyroku. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności, należało dokonać swoistego rodzaju "weryfikacji" obowiązku organu, tj. czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 2503/20. Dokonując takiej oceny Sąd stwierdza, że organ z tego obowiązku wywiązał się prawidłowo, gdyż zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu przywołanego wyroku, pismem z dnia [...] marca 2022r. zwrócił się do Związku Zawodowego Biura RPO o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez podpisanie wniosku z dnia [...] września 2020r. własnoręcznym podpisem, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem osobistym albo podpisem zaufanym wnioskodawcy przez osoby uprawnione do reprezentowania Związku Zawodowego. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie, Związek Zawodowy w dniu [...] marca 2022 r. uzupełnił brak formalny poprzez podpisanie wniosku z dnia [...] września 2020r. o udzielenie informacji publicznej własnoręcznym podpisem przez dwóch członków Zarządu Związku Zawodowego oraz oświadczył, że podtrzymuje w całości dotychczasowy wniosek o udostępnienie żądanych informacji (por. k. 52 akt adm. sprawy), tj. "udostępnienie w postaci pełnej imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród (...)". Jednocześnie zauważyć należy, że WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 2503/20, z uwagi na wskazane wyżej wady formalne, nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy co do zasadności odmowy udostępnienia przez organ wnioskowanej przez Związek Zawodowy informacji publicznej ani też nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze. W związku z powyższym, przedmiotem rozstrzygnięcia w nin. sprawie jest ocena legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia przez organ Związkowi Zawodowemu informacji publicznej, w części dotyczącej niepodania imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w stosunku do osób/pracowników, gdyż w ocenie organu nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną w Biurze RPO i dlatego korzystają z ochrony prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponieważ racje stron postępowania zostały szczegółowo przedstawione w tzw. części historycznej nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ponownego ich omówienia, akcentując jedynie, że osią sporu między stronami jest kwestia odmowy udostępnienia żądanych informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na prywatność osób fizycznych, zajmujących w Biurze RPO stanowiska: głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, intendenta, starszego referenta, starszego radcy, starszego specjalisty, starszego strażnika, kierowcy, sekretarza w zespole, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego i starszego sekretarza w zespole. Wymienione wyżej osoby, jak przyjął organ, nie mogą być zakwalifikowane do osób pełniących funkcję publiczną, gdyż "mieszczą się w zakresie czynności wyłącznie usługowych", co wynika z analizy dowodu z dokumentów w postaci zanonimizowanych zakresów obowiązków tych pracowników i dlatego "(...) nie zostali wymienieni w zestawieniu przekazanym Związkowi Zawodowemu w piśmie organu z dnia [...] października 2020r." Z takim stanowiskiem nie zgadza się strona skarżąca podnosząc, w szczególności, że organ "poprzez brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do konkretnych zakresów obowiązków pracowniczych (...)", nie wskazał, jakie obowiązki wskazanych osób "mieszczą się w zakresie czynności wyłącznie usługowych". Jednocześnie Sąd zauważa, że niespornym między stronami jest, iż na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zaskarżony organ jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Sąd w składzie orzekającym, podzielając powyższy pogląd w całości, odstępuje w związku z tym od dodatkowego uzasadnienia prawnego w tym zakresie, podkreślając jedynie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., czyli każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa. W takim rozumieniu niewątpliwie informację publiczną stanowi również wnioskowana przez Związek Zawodowy lista dodatkowych nagród przyznanych pracownikom Biura RPO wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania za "czas epidemii COVID – 19", gdyż, co do zasady, wynagrodzenie pracowników wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowe jest ze środków publicznych, zaś gospodarka tymi środkami jest jawna. Stąd też – generalnie biorąc - informacja o wysokości przyznawanych i wypłaconych pracownikom nagród, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada walor informacji publicznej. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) i ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) oraz dotyczą sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885). W stosunku do podmiów sektora finansów publicznych obowiązuje naczelna zasada finansów publicznych określona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na wynagrodzenia dla pracowników. Niesporne jest też, że sama okoliczność "przesądzenia", że wnioskowana informacja w aspekcie przesłanki przedmiotowej posiada przymiot informacji publicznej, nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz - jak słusznie uczynił to organ – wymaga rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji na podstawie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu, organ dokonał jednak wadliwej wykładni tego przepisu i w to sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co wiązało się również z brakiem niezbędnych dla prawidłowego załatwienia wniosku strony skarżącej ustaleń faktycznych. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających kryteria funkcji publicznych, tj. nie mających związku z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej. Z analizy akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ przekazał pismem z dnia [...] września 2020r. imienną listę dwudziestu jeden pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania w ramach kwoty 40 tys. zł, przeznaczonej w czerwcu 2020r. na dodatkowe nagrody dla pracowników Biura, skorygowaną (uzupełnioną) następnie pismem z dnia [...] października 2020r.- do liczby 26 osób. Organ przyjął, że osoby te pełnią funkcję publiczną, gdyż – odpowiednio – rozpoznają wnioski lub podpisują z upoważnienia Rzecznika Praw Obywatelskich pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do Biura RPO o ochronę ich praw i wolności (por. k. 8-12 akt adm.). Jednocześnie organ uznał, że w stosunku do pozostałych osób zatrudnionych w Biurze RPO "wnioskowana informacja nie może być udostępniona z uwagi na ochronę prywatności tych osób". W tym miejscu Sąd zauważa i stwierdza, że pomimo, iż organ podstawą prawną zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy udzielenia wnioskowanej informacji w stosunku do osób które – w jego ocenie – nie pełnią funkcji publicznej, uczynił normę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołując się na ochronę prywatności tychże osób, to ani z akt sprawy, ani z też z treści zaskarżonej decyzji nie wynika czy owe osoby fizyczne/pracownicy Biura RPO, traktują wnioskowane przez Związek Zawodowy informacje w formie listy płac wraz z uzasadnieniem przyznania im nagród, jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony prawnej ich danych w tym zakresie. Tymczasem, jak to już wskazano wcześniej, skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje automatycznego jej udostępnienie, ale wymaga zweryfikowania przesłanek ograniczających dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to zadaniem organu było nie tylko wyjaśnienie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, ale w pierwszej kolejności ustalenie, czy osoby które nie pełnią takich funkcji, jeśli wnioskowana informacja także ich dotyczy, nie zrzekły się ochrony prywatności. Wówczas bowiem ograniczenia dostępności informacji nie mają zastosowania. Dlatego też pracodawca zanim podejmie się ochrony prywatności danego pracownika, winien ustalić np. poprzez zwrócenie się do niego z pytaniem, czy "życzy on sobie tego" aby w danym, konkretnym przypadku, pracodawca chronił jego prywatność. Dopiero złożenie przez pracownika oświadczenia woli zachowania pewnych danych w poufności, upoważnia pracodawcę do zbadania, czy istotnie wnioskowane informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji, upoważnia go do podjęcia się ochrony tych danych (por. prawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2005/21; z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 684/19 oraz z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1530/18). W ocenie Sądu, z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika więc, że podmiot, do którego zostanie skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej sfery wynagrodzeń, które wypłaca się lub wypłacono swoim pracownikom, w tym z tytułu nagród, nie może więc niejako "z urzędu" podejmować się ochrony prywatności tych pracowników. Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 417/19, w którym podkreślono, że pojęcie prywatności jest immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną. To zaś w konsekwencji sprawia, że również ochrona prywatności jest uprawnieniem przynależnym konkretnej osobie fizycznej. Tylko więc od decyzji tej konkretnej osoby fizycznej zależy to, czy – po pierwsze – pewne dane objęte wnioskiem złożonym w trybie u.d.i.p., stanowią dla niej materię, którą uważa za pozostającą w sferze jego prywatności, a – po drugie – czy będzie chciała chronić swoją prywatność czy też uzna, że ujawnienie pewnych, dotyczących jej danych np. wysokości pobieranego wynagrodzenia czy też uzyskania "dodatkowych" nagród, nie narusza sfery jej prywatności. Reasumując dotychczasowe rozważania, skoro zgodnie z komentowanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej – uzasadniające odmowę udostępnienia informacji o tej osobie – nie dotyczy m.innnymi przypadku, gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługującego jej prawa, to z powyższego wynika, że przed rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej osoby fizycznej organ powinien zwrócić się do tej osoby z pytaniem, czy rezygnuje ona z przysługującego jej prawa (por. również wyrok NSA z 04.02.2020 r., I OSK 2477/18). W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że jakkolwiek organ poczynił analizę na gruncie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. czy żądane "sporne" informacje ze względu na prywatność osób fizycznych, zajmujących w Biurze RPO stanowiska: głównego specjalisty, specjalisty administracyjnego, intendenta, starszego referenta, starszego radcy, starszego specjalisty, starszego strażnika, kierowcy, sekretarza w zespole, specjalisty, radcy administracyjnego, starszego radcy administracyjnego i starszego sekretarza w zespołu, podlegają udostępnieniu, czy też nie - jak przyjął ostatecznie organ (z uwagi iż nie wypełniają kryterium osób pełniących funkcję publiczną albowiem "mieszczą się w zakresie czynności wyłącznie usługowych") - to jednak ani ze zgromadzonych materiałów w sprawie, ani nawet "pośrednio" tj. z treści zaskarżonych decyzji nie wynika aby organ zwrócił się do którejkolwiek z tych osób z pytaniem, czy rezygnuje ona z przysługującego jej prawa ochrony prywatności czy też wymienieni pracownicy z "własnej" inicjatywy zażądali objęcie wnioskowanych danych prywatnością. Jak podnosi strona skarżąca, udostępnienie listy nagrodzonych pracowników wraz z uzasadnieniem tych nagród, było powszechnie przyjętą praktyką w BRPO i zostało kilkukrotnie Związkowi przedstawione wraz z pełną listą nagrodzonych osób, co ma oparcie w przepisie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, zgodnie z którym przedstawianie wnioskowanych informacji jest także niezbędne do oceny przez Związek Zawodowy sposobu rozdysponowania środków finansowych przeznaczonych na dodatkową pulę nagród, który stanowi element funduszu nagród, corocznie podlegający uzgodnieniu ze Związkiem Zawodowym. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ tym bardziej winien dokonać niezbędnych ustaleń co do prywatności takich informacji w stosunku także do grupy pracowników nie zaliczonych (w ocenie organu) do wykonujących funkcje publiczne. Tymczasem akta sprawy, w szczególności, nie zawierają żadnych dokumentów, które można by uznać za oświadczenia woli czy też stanowiska pracowników organu w zakresie ochrony ich prywatności. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2170/07, LEX nr 355205; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r., III SA/Wr 306/18, LEX nr 2593310; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r., I SA/Rz 400/18, LEX nr 2517902). Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Konkludując powyższe, przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo, uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, LEX nr 453486, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 979/18, LEX nr 2656135). Dlatego też zarzut pełnomocnika organu zgłoszony podczas rozprawy w dniu 10 stycznia 2023r., że "(...) gdyby sąd wystąpił do organu o oryginały dokumentów", to takowe "byłyby przedłożone w oryginale do sądu" nie mógł zostać uwzględniony. Sąd oczywiście dostrzega, że zarzut ten dotyczył przedłożenia zanonimizowanych zakresów obowiązków "spornych" stanowisk, tym niemniej wyrażona wcześnie zasada ma charakter uniwersalny. Co istotne, ze wskazanych wcześniej rozważań w tym zakresie wynika, że tak znaczących wad w zakresie obowiązku właściwego zgromadzenia przez organ wszechstronnego materiału dowodowego, tj. jak w realiach sprawy - oświadczeń wzmiankowanych pracowników co do rezygnacji z ochrony prywatności - nie można "konwalidować" w procesie postępowania sądowego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych w Biurze RPO, naruszył także przepisy postępowania określone w art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że jeśli wymieniona przez organ "sporna" kategoria pracowników, pełniąca jedynie - zdaniem organu – funkcje o charakterze wyłącznie usługowym lub technicznym nie skorzysta z prawa objęcia ochroną ich prywatności wnioskowanych danych co do ujawnienia wysokości nagród wraz ich uzasadnieniem, to wówczas organ może te dane ujawnić stronie skarżącej. Jednocześnie Sąd stwierdza, że braki w materiale dowodowym na okoliczność tego czy pracownicy organu, którzy nie zostali przez organ zakwalifikowani do osób pełniących funkcje publiczne, złożyli dokumenty, które można by uznać za oświadczenia woli czy też stanowiska pracowników organu w zakresie zamiaru ochrony ich prywatności w kontekście wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji publicznej dotyczącej udostępnienia listy dodatkowych nagród, powodują, że na obecnym etapie przedwczesnym jest dokonanie oceny zasadności zarzutów skargi co do błędnego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność wskazanych w zaskarżonej decyzji osób. Dokonanie zaś przez organ oceny a priori, że w rozumieniu powyższego przepisu każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania i finansowania podmiotu publicznego jest ochroną prywatności, stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Rozpoznając ponownie wniosek z dnia [...] września 2020r., organ będzie obowiązany – uwzględniając zaprezentowaną ocenę prawną – zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a w szczególności ustalić, czy w ramach wnioskowanej imiennej listy pracowników Biura RPO (poza pracownikami, uznanymi przez organ za pracowników wykonujących funkcje publiczną i co do których Związek Zawodowy otrzymał stosowną informację), którzy otrzymali dodatkowe nagrody w ramach kwoty 40 tys. zł w związku z realizowanymi zadaniami na rzecz pracodawcy w okresie marzec-czerwiec 2020r., są osoby, które wyraziły zgodę na udostępnienie takiej informacji i tym samym nie korzystają z ochrony prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero w przypadku, gdyby osoby te zastrzegły ochronę prywatności, przesądzenia wymagać będzie czy osoby te wykonują funkcje publiczne, przy czym istotnym dla takiej kwalifikacji jest posiadanie prawa do działania wpływającego na szeroko rozumiane podejmowanie decyzji w imieniu organu. Sąd podziela pogląd organu, że kryterium takim jest rozpoznawanie wniosków lub podpisywanie z upoważnienia Rzecznika Praw Obywatelskich pism kierowanych do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do Rzecznika o ochronę praw i wolności wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej obowiązki w zakresie przygotowania projektów decyzji dotyczących innych podmiotów. Czynnikami kwalifikującymi mogą też być kompetencje takich osób związane z zarządzaniem lub wykonywaniem zadań przez Rzecznika albo mającymi wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym. Oczywistym jest też, że do osób wykonujących funkcje publiczne będą należeć stanowiska związane z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym. Sąd zdaje sobie sprawę, że powyższe kryteria mogą sprawiać trudności interpretacyjne i są "nieostre". Dlatego też pomocne może być w tej mierze wypracowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Niezależnie od powyższego uwag dostrzec też trzeba, iż Rzecznik Praw Obywatelskich co do zasady nie jest organem prowadzącym postępowania administracyjne czy wydającym decyzje administracyjne, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach konkretnych podmiotów prawa poprzez wydawanie orzeczeń w postępowaniu cywilnym i karnym. Działania podejmowane w ramach swoich kompetencji przez Rzecznika Praw Obywatelskich mogą kształtować sytuację prawną osób zwracających się ze skargą do Rzecznika również "w sposób pośredni", poprzez podjęcie wystąpień generalnych lub skorzystanie z przysługujących Rzecznikowi uprawnień procesowych, w następstwie których to działań organ publiczny wydaje akt prawa lub orzeczenie kształtujące sytuację prawną jednostek. Należy także podnieść, iż wykonywanie kompetencji Rzecznika Praw Obywatelskich wymaga wykonania szeregu czynności organizacyjnych mieszczących się w ramach dysponowania mieniem publicznym, takich jak zarządzanie majątkiem BRPO, zatrudnianie pracowników czy zawieranie umów cywilnoprawnych odnoszących się do zapewnienia niezbędnych do funkcjonowania organu usług i świadczeń. Dlatego też, w ocenie Sądu, jedynie tak szeroka i "całościowa" analiza umożliwi organowi zbadanie zasadności wniosku inicjującego postępowanie w stosunku do osób, które prima facie wykonują jedynie zadania "pomocnicze" lub "techniczne", podczas gdy w rzeczywistości mogą mieć także wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej osób zwracających się ze skargą do Rzecznika Praw Obywatelskich. Końcowo Sąd przypomina też, że w przypadku wydania decyzji odmownej, organ zobowiązany jest do przestrzegania nie tylko reguł postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., ale również uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu oraz takiego uzasadnienia decyzji, która w pełni respektuje wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Konkludując dotychczasowe ustalenia i rozważania, w świetle stwierdzonych naruszeń Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącego Związku Zawodowego od organu zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie 697 zł (obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od uiszczonego pełnomocnictwa).