II SA/Wa 1071/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Małgorzata Plichta, Protokolant starszy specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. (nr [...]), zaskarżoną przez C. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił uwzględnienia jej wniosku z dnia [...] października 2017 r. o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą rozstrzygnięcia (art. 8a powołanej ustawy) i stwierdził, że określone w nim przesłanki: krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., muszą być spełnione łącznie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek C. W. (pobierającej rentę rodzinną po zmarłym mężu J. W.), nie może być uwzględniony, ponieważ J. W., który w okresie od [...] września 1953 r. do [...] grudnia 1954 r. pełnił służbę na rzecz tzw. totalitarnego państwa, został zwolniony ze służby w [...] Komisariacie Milicji Obywatelskiej w [...] z dniem [...] stycznia 1985 r. (po 31 latach i 5 miesięcy łącznego okresu służby) i po tej dacie nie podjął ponownie służby. Ta okoliczność, zdaniem organu, wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do skarżącej przepisów art. 15c, art.22a i art. 24a powołanej ustawy. C. W., działając przez pełnomocnika, w skardze do Sądu na tę decyzję zarzuciła Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wyłączenie stosowania art. 24a tej ustawy. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie istotnych okoliczności, jak np. krótkotrwałości służby J. W. na rzecz tzw. państwa totalitarnego oraz jego postawy w tej służbie (nie dopuścił się "zachowań moralnie nagannych") i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz zasady równego traktowania, a także tego, że nie miał możliwości powrotu do służby po 1989 r. z uwagi na wiek i stan zdrowia (czego dowodzi przyznanie mu prawa do emerytury i renty inwalidzkiej). C. W. zarzuciła również, że organ nie poinformował ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania (art. 79a k.p.a.) oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., że organ nie odniósł się w żaden sposób do przesłanki krótkotrwałości służby, nie wziął pod uwagę, że jej mąż, który zmarł w 1993 r. miał poważne problemy zdrowotne, które wynikały również z wieloletniej pracy w Policji, a co za tym idzie, "nie miał możliwości pracować z narażeniem zdrowia i życia po 1989 r.". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z powołanego przepis, zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy jest dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego. Znajduje to potwierdzenie w zapisie przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 76) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r. (opublikowanego w Biuletynie nr 1420/VIII), zgodnie z którym : "poprawka jest odpowiedzią na jeden z wątków w dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie (...) wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej, niż reszta". Kierując się zatem wykładnią autentyczną, wobec tożsamego brzmienia uchwalonego przepisu z projektowanym, należy przyjąć, że przepis art. 8a ustawy, pozwalający na wyłączenie stosowania wobec byłego funkcjonariusza generalnych (mniej korzystnych) zasad ustalania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, obejmuje tych z nich, którzy na skutek transformacji ustrojowej nie odeszli ze służby, lecz nadal ją pełnili i ze względu na zasługi dla państwa po 12 września 1989 r. mogą być wyjątkowo potraktowani. Nie można tracić z pola widzenia, że zamierzeniem projektodawcy i ustawodawcy było zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL-u (por. np. s 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Jeżeli zatem obie wymienione w art. 8a ust. 1 przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznać za samodzielne i alternatywne, to wówczas wyłącznie rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. pozwalałoby na zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy, prowadząc do całkowitego wyeliminowania negatywnej, ustawowej przesłanki, oceny służby uznanej przez ustawodawcę za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. Również odwrotnie - w przypadku służby pełnionej wyłącznie na rzecz totalitarnego państwa, a więc niepełnienia służby po 31 lipca 1990 r., w demokratycznej Polsce, byłoby prawnie dopuszczalne zastosowanie do funkcjonariusza art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, na podstawie uznania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ze względu na inne okoliczności nie mieszczące się w dyspozycji art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2,. z pominięciem jednakże przesłanek określonych w tym przepisie. Zdaniem Sądu możliwość stwierdzenia występowania szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy wymaga uwzględnienia łącznie okoliczności wymienionych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy. Poza wyżej przedstawionymi argumentami, wyjaśniającymi ratio legis tego przepisu przemawia za prezentowanym stanowiskiem również wykładnia logiczno - językowa. W art. 8 a ust. 1 użyto spójnika "oraz", który co do zasady ma znaczenie koniunktywne, tak jak spójnik "i". (patrz : Słownik poprawnej polszczyzny, red. W. Doroszewski. Warszawa 1976, s. 580; P. Bąk, Gramatyka języka polskiego. Warszawa 1977, s. 426; Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak. Warszawa 1979, t. II, s. 537). Taki charakter powyższego spójnika "oraz’’ podkreślają także S. Wronkowska i M. Zieliński (w:) Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych Warszawa 1993, s. 148, zastrzegając, że w redagowaniu tekstów prawnych spójniki "i" i jego odpowiedniki znaczeniowe "oraz", "a także", "jak również" itp. mogą występować także w znaczeniu tzw. enumeracyjnym, czyli wyliczającym i że znaczenie tych spójników należy odczytywać z uwzględnieniem kontekstu i adekwatności ich użycia. Wspomniany kontekst tego przepisu nie pozwala, zdaniem Sądu przypisać enumeracyjnego znaczenia użytego w nim spójnika "oraz", prowadzącego w rezultacie do potraktowania obu przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2 jako samodzielne względem siebie. Gdyby ustawodawcy chodziło rzeczywiście o enumeracyjne określenie przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, użyłby spójnika w tym celu bardziej adekwatnego "lub". Z tego powodu nie są uzasadnione zarzuty procesowe skargi, dotyczące niedostatecznego ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy. Okoliczności, które skarżąca wskazuje w skardze do Sądu nie miały bowiem znaczenia dla wyniku postępowania. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. Powołany przepis stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W rozpatrywanej sprawie, nie mamy do czynienia z jakimikolwiek przesłankami zależnymi od strony czy dowodami, które mogłaby ona przedłożyć i które mogłyby mieć znaczenie dla wyniku postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez organ prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), należy zauważyć, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób i z jakimi negatywnymi dla niej konsekwencjami jej prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu zostało naruszone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu może odnieść skutek tytko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych, istotnych czynności procesowych. W ocenie Sądu, niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienia organu o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Nie uszczupliło praw strony, która była dotychczas informowana o czynnościach podejmowanych w postępowaniu (pismo z [...] stycznia 2018 r. informujące o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na oczekiwanie na informacje z ZER MSWiA i z Instytutu Pamięci Narodowej na temat przebiegu służby J. W.). Znowelizowane przepisy ustawy zaopatrzeniowej mają niewątpliwie bardzo restrykcyjny charakter, ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy. W tym przypadku, wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust.1 ustawy. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.