II SA/Wa 1072/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie zalecenia pokontrolnego wojewody 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Starosty S. – P. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] wymierzającej karę pieniężną, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie w następującym stanie faktycznym. Otóż, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 115 ust. 1 i 3 w zw. z art. 113 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 415 ze zm.), wymierzył Staroście S. – P. K. karę pieniężną w wysokości 6000 zł i zobowiązał ww. do zapłaty kary w terminie 7 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał się na treść wskazanego wyżej art. 115 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, kto nie realizuje zaleceń wojewody, o których mowa w art. 113, podlega karze pieniężnej w wysokości do 6000 zł. Następnie podniósł, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w S. stwierdzono, że od dnia [...] czerwca 2007 r. obowiązki Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. pełni P. L., który nie posiada co najmniej 3-letniego stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy, tj. nie spełnia wymagań określonych w art. 9 ust. 5 ustawy. W wystąpieniu z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] Wojewoda [...] wydał Staroście S. zalecenia pokontrolne, w których nakazał bezzwłocznie podjąć skuteczne działania zmierzające do powołania dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S., zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zastrzeżenia Starosty wniesione do przedmiotowego zalecenia pokontrolnego nie zostały uwzględnione. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Starosta S. poinformował o sposobie realizacji wydanego zalecenia pokontrolnego. W trakcie przeprowadzonej kontroli sprawdzającej, zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], stwierdzono, że w dniu [...] maja 2009 r. Starosta wypowiedział P. L. umowę o pracę z zachowaniem 12-miesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynie w dniu [...] maja 2010 r. Natomiast w dniu przeprowadzenia kontroli Starosta nie powołał dyrektora PUP w S., spełniającego warunki określone w art. 9 ust. 5 ustawy. Ponadto nie ogłoszono konkursu na stanowisko dyrektora. W ocenie Wojewody [...], Starosta nie podjął zatem bezzwłocznie skutecznych działań, zmierzających do powołania dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. i dlatego organ uznał, że działaniem swym Starosta wypełnił dyspozycję przepisu art. 115 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Od powyższej decyzji Starosta S. – P. K. złożył odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w którym wniósł o jej uchylenie i uznanie zaleceń pokontrolnych z dnia [...] marca 2009 r. za nieobowiązujące przez swą niezgodność z prawem. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że Wojewoda wykroczył poza swoje kompetencje, zaś nałożona kara nie posiada jakichkolwiek obiektywnych i zgodnych z prawem przesłanek, a jest jedynie politycznym wyrazem woli grupy radnych z powiatu s. Wskazał, że sposób zatrudniania zastosowany w przypadku P. L. jest powszechnie stosowany i zgodny z prawem. Na zakończenie zauważył, że podjął kroki w ramach obowiązującego prawa, czyli wypowiedział umowę P. L. z zamiarem przeprowadzenia konkursu. W jego ocenie, nie istniały inne możliwości, zgodne z prawem, zaspokojenia żądań wojewody, mimo ich wątpliwych podstaw prawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że ustawą, która określa wymagania stawiane niektórym pracownikom powiatowych urzędów pracy, w tym ich dyrektorom, jest ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która w art. 9 ust. 5 określa warunki, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o stanowisko dyrektora powiatowego urzędu pracy. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Dlatego w sytuacji, w której Wojewoda stwierdził jego naruszenie, zobowiązał Starostę w zaleceniach pokontrolnych do bezzwłocznego podjęcia działań, mających na celu wyłonienie dyrektora powiatowego urzędu pracy, spełniającego warunki określone w cyt. przepisie. Konsekwencją niezastosowania się do zaleceń pokontrolnych było wydanie decyzji orzekającej nałożenie kary grzywny na Starostę S. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Starosty S. – P. K. z dnia 24 maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podjął jedyne zgodne z prawem i możliwe do realizacji kroki w celu wykonania zaleceń Wojewody, wypowiadając P. L. umowę o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia. Z tej przyczyny nie mógł zgodnie z prawem natychmiast ogłosić konkursu. Ponadto, w jego ocenie instytucja powierzenia pełnienia obowiązków jest zgodna z prawem i nie podlega wymogom ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dalszej części skargi powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Następnie w piśmie z dnia 22 października 2010 r. Starosta S. – M. G. poinformował, w związku z doręczeniem mu zawiadomienia o terminie rozprawy w niniejszej sprawie, że nic nie jest mu wiadome o wniesieniu skargi przez P. K. – byłego Starostę S. Stąd też nie może zająć stanowiska w sprawie, gdyż nie zna treści skargi. Do pisma dołączył odpis uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie odwołania P. K. z funkcji Starosty S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych. Na wstępie wskazać należy, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 415 ze zm. - zwanej dalej ustawą). Przepis ten wskazuje, iż na podmiot nierealizujący zaleceń pokontrolnych wojewody, wydanych na podstawie art. 113 ustawy może być nałożona kara administracyjna w wysokości do 6.000 zł. Przepis ten zamyka rozdział poświęcony kontroli i nadzorowi wojewody. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy, do jednych z podstawowych zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez administrację samorządu terytorialnego, tj. marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy oraz inne podmioty realizujące zadania przewidziane przez przepisy ww. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w rozdziale 19, w art. 111-114a opisuje procedurę kontrolną. Podmiotem kontrolowanym jest tu w przypadku jednostek samorządu terytorialnego szczebla powiatowego: starosta, jako organ administracji publicznej i powiatowy urząd pracy. To te podmioty są zobligowane do poddania się kontroli i to do nich skierowane są, przewidziane w art. 113 ust. 1 ustawy dokumenty oceniające kontrolowany podmiot, a więc: zalecenia, pouczenia oraz do nich zgłaszane są zalecenia, polecenia, uwagi i wnioski. Treść wspominanego art. 113 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, iż dokumenty, związane oceną starosty lub powiatowego urzędu pracy, skierowane są do "jednostki kontrolowanej", a zatem na szczeblu powiatowej administracji pracy to właśnie organy, wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy, jako podlegające nadzorowi i kontroli wojewody (czyli starosta i powiatowy urząd pracy) są zobowiązane do realizacji przekazanych zaleceń. Oznacza to, iż kara administracyjna, którą może nałożyć wojewoda na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest nałożona na organ, a nie osoby fizyczne, które piastują określone stanowisko. Wynika to z treści przepisów rozdziału 19, które odnoszą się stricte do kontroli, wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiotów oraz z racji tego, iż ustawodawca w treści rozdziału 20 omawianej regulacji z dnia 20 kwietnia 2004 r. określił przepisy przewidujące sankcje dla osób fizycznych, które naruszyły przepisy ustawy. Postępowanie wobec takich osób toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148, ze zm.). W tej sytuacji należy przyjąć, iż kara pieniężna nałożona została przez Wojewodę [...], na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy, na Starostę S., jako organ administracji publicznej, a nie na osobę fizyczną, która w kontrolowanym okresie pełniła funkcję starosty. W tej sytuacji nie można przyjąć argumentów Starosty S. wyrażonych w piśmie z dnia 22 października 2010r., iż nic nie wie o sprawie i właściwie sprawa jego nie dotyczy. Należy wskazać, iż organ nakładający karę na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma obowiązek w uzasadnieniu decyzji miarkować jej wysokość. Treść art. 115 ust. 1 ustawy wskazuje bowiem, iż karę nakłada się w wysokości do 6.000 zł. Oznacza to, że ustawodawca nie określił sztywno wysokości kary, ale wskazał tylko jej górną granicę, a więc kwotę 6.000 zł . Takie określenie sankcji za niewykonanie zaleceń pokontrolnych wskazuje, iż wojewoda wydając decyzję o ukaraniu kontrolowanej jednostki powinien rozważyć, jaka ma być jej wysokość i jakimi przesłankami kierował się nakładając karę w określonej wysokości. Każdorazowo należy wskazać tu stopień zawinienia kontrolowanego oraz skalę uchybień, które niewątpliwie powinny kształtować wysokość nałożonej sankcji administracyjnej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] nie wskazał dlaczego nałożył na Starostę S. karę w wysokości najwyższej przewidzianej przez ustawę. Także Minister Pracy i Polityki Społecznej nie wykazał dlaczego, w jego przekonaniu, na jednostkę kontrolowaną nałożono karę w najwyższej, przewidzianej przez przepis art. 115 ust. 1, wysokości. Uchybienie to należy zweryfikować w toku dalszego postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, dotyczącej merytorycznej podstawy nałożenia sankcji administracyjnej na Starostę S. W sprawie jest bowiem oczywiste, iż osoba, która pełniła funkcję na stanowisku kierownika PUP w S. nie miała kwalifikacji do zajmowania tego stanowiska, co potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę [...] opisane w treści wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], a zatem Starosta powinien podjąć działania zmierzające do właściwej obsady podległej mu jednostki. Organ tego nie uczynił, co potwierdziły wyniki kontroli zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z dnia [...] lutego 2010r. nr [...]. Starosta S. ograniczył się tylko do wypowiedzenia umowy o pracę dotychczasowemu dyrektorowi PUP, ale nie podjął żadnych działań zmierzających do obsadzenia stanowiska kierownika PUP w S. osobą posiadającą stosowne kwalifikacje. Taka sytuacja nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania systemu ochrony bezrobotnych, opisanego w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stąd należy przyjąć, iż zostały spełnione przesłanki do ukarania Starosty S. określone w art. 115 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.