II SA/Wa 1074/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska- Jung (spr.), WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. o tym samym numerze, odmawiającą przyznania J. W. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca udowodniła okres składkowy wynoszący 3 lata 11 miesięcy i 25 dni oraz okres nieskładkowy wynoszący 6 lat. Ponadto w okresie zatrudnienia wystąpiła ponad 4,5 letnia przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Natomiast od ustania ostatniego okresu nieskładkowego w lipcu 1987 r. do czasu ustalenia przez lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] stycznia 2005 r. całkowitej niezdolności do pracy od stycznia 2004 r., czyli przez okres ponad 16 lat J. W. nie udowodniła żadnego okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe, co skutkuje brakiem uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Skarżąca nie wykazała również, by wskazana wyżej przerwa spowodowana była stanem zdrowia, ponieważ nie ustalono całkowitej niezdolności do pracy. Prezes ZUS stwierdził zatem, że brak uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie nie został wystarczająco usprawiedliwiony. Nie jest także takim usprawiedliwieniem trudna sytuacja na rynku pracy, ponieważ w przypadku dużego bezrobocia świadczenie w drodze wyjątku należałoby przyznać na tyle ogromnej liczbie wnioskodawców, że utraciłoby swój szczególny charakter. Co więcej Prezes ZUS ustalił, że J. W. posiada środki utrzymania z tytułu zatrudnienia męża, które przewyższają kwotę najniższej emerytury, zatem nie spełnia kolejnego warunku do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku z dnia 9 marca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. podkreśliła, że brak wymaganego stażu pracy wynikał z bardzo dużego bezrobocia w rejonie, gdzie mieszka. Skarżąca dodała również, że oprócz rejestracji jako bezrobotna, szukała pracy we własnym zakresie, jednak bezowocnie. Nadto wyjaśniła, że w okresie, który bierze się pod uwagę dla przyznania świadczenia w trybie zwykłym, czyli w dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku (lata 1999 – 2009) zaczęła chorować, co skutkowało orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Odnosząc się do kwoty dochodów stwierdziła, że w przypadku choroby należy inaczej liczyć środki utrzymania, biorąc pod uwagę wysokie koszty leczenia i rehabilitacji. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2009 r. mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w tej decyzji. Dodał jednocześnie, że dla przyznania świadczenia w trybie zwykłym bierze się pod uwagę dziesięciolecie przed powstaniem niezdolności do pracy, a w tym okresie skarżąca nie legitymuje się żadnym okresem składkowym lub nieskładkowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. podniosła, że wysokie bezrobocie jest okolicznością niezależną od niej i której sama nie mogła przezwyciężyć. Nadto wyjaśniła, że kobiecie w jej wieku znacznie trudniej było znaleźć pracę, zatem jej sytuacja powinna być oceniania jako szczególna. Dodała również, że zarobki jej męża w kontekście jej choroby nie powinny być uznane za wystarczające. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest dodatkiem dla osoby pozostającej od długiego czasu poza zatrudnieniem i nie przyznaje się go w przypadku pogorszenia stanu zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oceny stanu sprawy. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze - przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie - brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie; po czwarte - brak niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach musi być skutkiem szczególnych okoliczności. Tymczasem z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, by brak spełnienia tej przesłanki przez skarżącą wynikał właśnie ze szczególnych okoliczności. Za szczególną okoliczność nie może być bowiem uznany długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które, niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż J. W. nie spełnia przesłanki braku szczególnych okoliczności do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżąca legitymuje się bardzo krótkim w stosunku do wieku stażem pracy, a przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne usprawiedliwiała wyłącznie trudną sytuacją na rynku pracy i problemami ze znalezieniem zatrudnienia ze względu na duże bezrobocie. Jednak skarżąca nie pracuje od 1973 r. z uwagi na opiekę nad dziećmi i teściami, ale też od tego czasu pozostaje na utrzymaniu męża. Odnosząc się do natomiast do niewątpliwie trudnej sytuacji finansowej skarżącej wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wskazane w omawianym przepisie niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r. – sygn. akt II SA/Wa 4189/01, LEX nr 83733). Wobec uzyskiwania dochodów z zatrudnienia męża skarżącej, przewyższających kwotę najniższej emerytury, nie można przyjąć, że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania, a zatem nie została spełniona kolejna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.