II SA/Wa 1074/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego M. S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], zaliczył [...] M. S. do wysługi lat na dzień przyjęcia do służby, tj. na dzień [...] lutego 1999 r.: służba w Policji – 1 dzień, okres służby kandydackiej w Oddziale [...] Komendy [...] Policji – 1 rok, 6 miesięcy i 1 dzień, w zakładach pracy – 2 lata, 9 miesięcy i 25 dni oraz okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 1 rok. Łącznie zaliczył 5 lat, 3 miesiące i 27 dni. Została też ustalona procentowa wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lutego 1999 r. na poziomie 5% (data przyjęcia do Policji – [...] lutego 1999 r.), przy czym skarżący ubiegał się o zaliczenie również okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Jednakże po dokonanej analizie materiału brak było podstaw do zaliczenia i uwzględnienia okresu pracy w gospodarstwie rolnym babki w okresie od dnia [...] sierpnia 1993 r. do dnia [...] lipca 1997 r. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1478/07, oddalił skargę M. S. na powyższy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji i wyrok stał się prawomocny z dniem 3 maja 2008 r. Skarżący M. S., który został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] sierpnia 2012 r., wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., zwrócił się o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., w trybie art. 155 k.p.a., w części dotyczącej ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji z uwzględnieniem wysokości wzrostu uposażenia z tytułu okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 20, art. 104, art. 107 oraz art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego – rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, nie wystąpiły również nadzwyczajne okoliczności, a zatem brak było podstaw do zmiany powyższej decyzji. Podkreślono przy tym, że skarżący nie pełni już służby w Policji, natomiast wzrost uposażenia ustala się jedynie w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę. W odwołaniu z dnia [...] marca 2014 r. do Komendanta [...] Policji, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 155 k.p.a. i art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zwolnienie ze służby stanowi przesłankę negatywną do wydania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w części dotyczącej ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego. Zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 155 k.p.a., poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 155 k.p.a. i wskazał jednocześnie na wewnętrzną sprzeczność decyzji, polegającą z jednej strony na stwierdzeniu w uzasadnieniu, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a z drugiej strony na wydaniu decyzji merytorycznej, odmawiającej uwzględnienia wniosku strony. W uzasadnieniu odniósł się do okoliczności wszczęcia postępowania w sprawie oraz rozstrzygnięcia, podnosząc jednocześnie, że decyzja w przedmiocie wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego ma takie znaczenie dla byłego funkcjonariusza, iż na jej podstawie zostało ustalone prawo do świadczeń społecznych, w tym wysokość tych świadczeń. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem wszczynającym postępowanie przed organem administracji I stopnia. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak zatem którejkolwiek z tych przesłanek powoduje, że uchylenie lub zmiana decyzji nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. Dodał dalej, że postępowanie, o którym mowa w art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania, mającym na celu wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, w którym weryfikacja tejże decyzji następuje z punktu widzenia zaistnienia wymaganych prawem przesłanek, a w szczególności dokonania oceny, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i przesłanki te powinny podlegać ocenie, według wynikającej z art. 7 k.p.a., zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Podkreślono, iż w postępowaniu określonym w art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowanie określone w art. 155 k.p.a. służyłoby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" i prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Stąd organ administracji nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania, czy zaistniały określone w przepisie przesłanki, a w szczególności czy za zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślono jednocześnie, że decyzja uwzględniająca wniosek strony na podstawie art. 155 k.p.a., czy to uchylająca ostateczną decyzję, czy też ją zmieniająca, jako decyzja o charakterze konstytutywnym, może wywierać skutki tylko i wyłącznie na przyszłość – poczynając od dnia, kiedy stanie się ostateczna. Poza tym, o czym wspomniano wyżej, w trybie art. 155 k.p.a. można zmienić bądź uchylić tylko taką decyzję, która nadal obowiązuje. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], M. S. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2012 r. w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Decyzja o zwolnieniu ze służby została doręczona skarżącemu w dniu [...] lipca 2012 r. i wobec niewniesienia przez niego odwołania, stała się ostateczna. W związku z powyższym decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji spowodowała to, że przestał obowiązywać rozkaz personalny w przedmiocie przysługującego stronie uposażenia, w tym wzrostu tego uposażenia z tytułu wysługi lat, stąd też powyższe skutkuje brakiem możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. nieobowiązującej decyzji, zwłaszcza, że skoro strona nie pełni służby w Policji, wszelkie decyzje personalne, dotyczące przysługującego w przyszłości uposażenia byłyby niewykonalne. Jak podkreślono wyżej, zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może wywierać skutek tylko na przyszłość (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 1/13). Stąd też zaskarżoną decyzję nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lutego 2014 r. uznać należy za decyzję prawidłową, albowiem zaistniały prawem przewidziane przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia. O ile bowiem postępowanie w indywidualnej sprawie ustalenia skarżącemu procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat zostało zakończone decyzją ostateczną – rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2007 r., zaś wymieniony wyraził zgodę na zmianę tej decyzji ostatecznej w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., o tyle za zmianą wskazanej wyżej decyzji nie przemawia zarówno interes społeczny, jak również, w szczególności, słuszny interes strony. Zmiana nieobowiązującego z powodu zwolnienia ze służby w Policji rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2007 r. wywierałaby skutek na przyszłość. Stąd byłaby ona niewykonalna, albowiem policjantowi, który został ostatecznie zwolniony ze służby, nie przysługuje wzrost uposażenia. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, wygasa natomiast w myśl art. 106 ust. 3 ustawy, z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby. Jeśli zaś skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] sierpnia 2012 r., to zgodnie z powołanym przepisem z tym właśnie dniem wygasło prawo do uposażenia. Natomiast zgodnie z art. 106 ust. 1 powołanej ustawy, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Skoro zatem zmiana uposażenia nastąpiłaby w związku ze zmianą wskazanego wyżej rozkazu personalnego już po zwolnieniu ze służby, kiedy skarżącemu nie przysługuje prawo do uposażenia, to oczywistym jest, że nie może służyć stronie wzrost uposażenia, do którego nie jest uprawniona, zaś decyzja zmieniająca nie może zostać wykonana. Stąd też skoro decyzja zmieniająca nie jest wykonalna, to pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wysokość przysługujących stronie świadczeń społecznych. Podkreślono też, że przepisy szczególne, regulujące kwestie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego policjantów z tytułu wysługi lat, zawarte w rozdziale 2 (§ 4 i 5) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dotyczą tylko i wyłącznie pełniących służbę funkcjonariuszy Policji. Reasumując za zmianą ostatecznej decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], nie przemawia zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes strony, przy czym przepisy szczególne, regulujące kwestie ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczą tylko i wyłącznie policjantów. Z tego też powodu uznano, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 155 k.p.a., umożliwiające zmianę wskazanej wyżej decyzji ostatecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a. i art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zwolnienie ze służby stanowi przesłankę negatywną do wydania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w części dotyczącej ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany już powyżej stan faktyczny – podał, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnego przyjęcia, że zwolnienie ze służby stanowi przesłankę negatywną do wydania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w części dotyczącej ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego. Po zakończeniu służby wydane w jej toku rozkazy personalne w przedmiocie wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego pozostają w obrocie prawnym i mają dla byłego funkcjonariusza takie znaczenie, iż na ich podstawie zostaje ustalone prawo do świadczeń społecznych, w tym wysokość tych świadczeń. Po zwolnieniu ze służby prawo do uposażenia nie powstaje in concreto w rozumieniu roszczenia o zapłatę konkretnej kwoty uposażenia za konkretny okres służby, nie staje się wymagalne wyrażając się w konkretnej kwocie, a pomimo to treść rozkazów personalnych ma doniosłe znaczenie i wpływ na dalej idące uprawnienia byłych funkcjonariuszy. Nie istnieją żadne podstawy jurydyczne, na których można oprzeć tezę, iż po zakończeniu służby rozkazy te (decyzje administracyjne) stają się niewzruszalne i nie podlegają zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Stanowisko organów obu instancji należy uznać za błędne i oczywistym jest, że skorygowanie stanowiska organów administracji prowadziłoby do całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia. Uznanie, iż art. 106 ust. 3 ustawy o Policji nie jest przepisem niweczącym możliwość zmiany rozkazu personalnego przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie organów wobec spełnienia pozostałych przesłanek art. 155 k.p.a. uwzględniałoby żądanie skarżącego. Podkreślono, iż pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, wskazujący na brak interesu społecznego i słusznego interesu strony determinowany jest błędnym przeświadczeniem organów, iż wydanie decyzji uwzględniającej żądanie prowadziłoby do naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy o Policji i art. 155 k.p.a. Jak wykazuje niniejsza skarga, nie istnieją przeszkody jurydyczne do wydania decyzji uwzględniającej żądanie, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał innych okoliczności, z których miałoby wynikać, iż zmiana rozkazu personalnego zgodna z wnioskiem byłaby niezgodna z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Za uwzględnieniem wniosku przemawia zarówno słuszny interes wnioskodawcy jak też interes społeczny, który niewątpliwie obejmuje stosowanie przepisów prawa zgodnie z ich prawidłową i aktualną wykładnią, nie naruszającą literalnego brzmienia przepisów, poprzez błędne przyjęcie, iż definicja domownika zawiera przesłanki związane z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Należy więc oddzielić prawo do uposażenia w rozumieniu powstania roszczenia o zapłatę od decyzji ustalającej wysokość wzrostu uposażenia, która to decyzja nie implikuje bezpośrednio powstania wierzytelności o zapłatę uposażenia za okres służby, a ma wpływ na ustalenie praw i roszczeń na przyszłość, w tym na ich wysokość. Akceptacja stanowiska organów powodowałaby brak możliwości posługiwania się rozkazami personalnymi po ustaniu służby co do zasady. Oznaczałoby to, iż na podstawie tych specyficznych decyzji administracyjnych nie mogłoby dojść do ustalenia praw emerytalnych. Nie bez znaczenia jest fakt, iż organy Policji nie stwierdzają wygaśnięcia rozkazów personalnych, zarówno co do zasady jak i w niniejszej sprawie. Uprawnione jest zatem żądanie zmiany rozkazu personalnego formułowane przez policjanta już po odejściu ze służby, które podyktowane jest wpływem rozkazu na jego uprawnienia do świadczeń społecznych. Tryb postępowania został zastosowany właściwie, a wybór postępowania opartego na art. 155 k.p.a. jak i możliwość zmiany decyzji po ustaniu stosunku służby znajdują potwierdzenie w stanowisku judykatury. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że zarzut naruszenia art. 106 ust. 1 ustawy o Policji jest zupełnie niezrozumiały, bowiem dotyczy on policjantów, a nie emerytów policyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do treści art. 155 k.p.a., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepisy art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio, zaś według tego ostatniego przepisu, w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 16 zd. pierwsze k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Zatem ostatecznymi są decyzje organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin złożenia odwołania i nie został on przywrócony w przepisanym trybie, decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego oraz decyzje wydane przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji). Natomiast w rozpoznawanej sprawie od rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], skarżący złożył odwołanie, w wyniku którego Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Zatem decyzję ostateczną wydał Komendant [...] Policji i to on był jedynie właściwy wydać decyzję w trybie art. 155 k.p.a. Skoro zatem, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, decyzję nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. wydał w pierwszej instancji Komendant Rejonowy Policji [...] w dniu [...] lutego 2014 r., to tym samym została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś Komendant [...] Policji utrzymując ją w mocy, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego rozstrzygnięcia przedwczesnym i niecelowym jest odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.