II SA/Wa 1074/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi małoletnich M.K. i M.K. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego B.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2015 r. znak [...], odmawiającą przyznania małoletnim M. i M. K., reprezentowanym przez B.K., renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS. W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2015 r. Prezes ZUS wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Ponadto, Prezes ZUS wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, zatem badanie spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności przeprowadza się najpierw w stosunku do osoby zmarłej a następnie do wnioskodawcy. Z przedstawionej dokumentacji wyliczono tylko 5 lat, 8 miesięcy i 3 dni łącznego okresu ubezpieczenia ojca dzieci, który zmarł w wieku 40 lat. Nadto w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych (wymaganych do przyznania świadczenia w zwykłym trybie) udokumentowano 5 miesięcy i 27 dni. Nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy miał fakt, że w latach 1999-2002, 2003-2009 i 2010-2014 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek ubezpieczeniowych, nie wykazano natomiast szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, nie orzeczono też wobec ojca dzieci całkowitej niezdolności do pracy we wskazanych wyżej okresach. Prezes ZUS stwierdził też, że sytuacja materialna nie stanowi jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku z 8 kwietnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy B.K. podniosła, że nieprzyznanie jej dzieciom prawa do renty w drodze wyjątku pozbawi je szans na godne życie, zdobycie odpowiedniego wykształcenia i stanie się wartościowymi obywatelami. Dodała również, że ojciec dzieci w latach 1991-1994 (po ukończeniu 18 lat) pracował bez umowy, by pracę w ogóle wykonywać. Skarżąca podała nadto nazwy dwóch zakładów, w których pracował ojciec dzieci, a które to okresy wliczono w staż pracy umożliwiający przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jednak skarżącej nie udało się uzyskać dokumentów potwierdzających ten okres zatrudnienia. Prezes ZUS zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu, oprócz argumentów przytoczonych w utrzymanej w mocy decyzji, Prezes ZUS podkreślił, że niespełnienie przez ojca dzieci warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, ponieważ nie była orzeczona w żadnym okresie niezdolność do pracy. Za taką okoliczność nie może być nadto uznane podejmowanie przez ojca dzieci zatrudnienia bez opłacania składek, ponieważ osoba taka powinna być świadoma konsekwencji swojego zachowania. Powoływanie się na bezrobocie, nawet potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności w poszukiwaniu pracy. Natomiast za szczególną okoliczność może być uznane aktywne poszukiwanie pracy poparte systematycznym podnoszeniem kwalifikacji zawodowych. Organ wyjaśnił nadto, że w bazie zlikwidowanych lub przekształconych zakładów pracy ZUS i Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych ustalono, że brak jest przechowawców dokumentacji wskazanych przez skarżącą zakładów pracy. Wprawdzie w doktrynie orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, jednak nie można oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego, tym bardziej, że w świetle art. 80 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w celu ustalenia prawa do świadczeń osoby ubiegające się o nie zobowiązane są do przedstawienia stanów faktycznych mających wpływ na prawo do świadczeń. Wyjaśniono również, że podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie jest trudna sytuacja materialna i brak środków utrzymania, ponieważ świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze B.K. stwierdziła, że odrzucenie wniosku o rentę dla jej dzieci uważa za krzywdzące i niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, ponieważ brak środków pozbawia jej dzieci prawa do godnego życia. Skarżąca zarzuciła Prezesowi ZUS brak zebrania całego materiału dowodowego w postaci potwierdzenia zatrudnienia ojca dzieci w zlikwidowanych zakładach pracy oraz dokumentacji lekarskiej, wskazującej na szczególne okoliczności oraz niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody, które spowodowały brak uprawnień ojca dzieci do renty. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i dodał, że pomimo zapewnień skarżącej, iż o rentę po zmarłym występowała również inna osoba, to Zakład nie posiada w swoich aktach żadnych danych dotyczących ewentualnej niezdolności do pracy ojca dzieci, ponieważ dokumentacji takiej do ZUS nie złożono. Nadto Zakład nie ma podstaw do żądania od osoby fizycznej udostępniania jakiejkolwiek dokumentacji innej, niż sama chciałaby udostępnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać świadczenie w drodze wyjątku...", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oceny stanu sprawy. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze - przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie - brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie; po czwarte - brak niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach musi być skutkiem szczególnych okoliczności. Tymczasem z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, by brak spełnienia tej przesłanki przez ojca dzieci wynikał właśnie ze szczególnych okoliczności. Za szczególną okoliczność nie może być bowiem uznany stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany sytuacji. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które, niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczenia, a więc i osobom unikającym pracy. Również podejmowanie pracy bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe nie stanowi szczególnej okoliczności, która mogłaby uzasadnić przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, bowiem, niezależnie od przyczyn podjęcia takiego zatrudnienia, osoba podejmująca pracę bez opłacania składek na ubezpieczenia musi przyjąć konsekwencje swojego zachowania. Trudna sytuacja materialna skarżącej także nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, uzależnionym wyłącznie od statusu finansowego strony skarżącej. Nadto ustawa wiąże przyznanie świadczenia w tym trybie z brakiem niezbędnych środków utrzymania a niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami, na co również zwracają uwagę sądy administracyjne w swoich orzeczeniach. Nie można nadto zarzucić Prezesowi ZUS błędów czy też niedbalstwa w zakresie zebrania materiału dowodowego, mającego wykazać szczególne okoliczności uniemożliwiające wypracowanie przez ojca dzieci okresu ubezpieczenia pozwalającego na przyznanie jego dzieciom renty rodzinnej. To od osoby powołującej się na określone fakty czy wydarzenia wymaga się przedstawienia dowodów potwierdzających takie okoliczności, ewentualnie wskazania obszaru poszukiwań. Tymczasem skarżąca, powołując się na ciężką chorobę ojca dzieci, nie określiła, nawet w przybliżeniu, w której instytucji leczniczej może się znajdować jakakolwiek dokumentacja medyczna ojca dzieci. Z uwagi zaś na brak takiej dokumentacji w ZUS niemożliwe było ustalenie stopnia zdolności do pracy ojca dzieci. Przy zgodzić się należy ze stanowiskiem Prezesa ZUS, że brak dokumentacji w aktach nie oznacza, że dokumentacja istnieje. Odnosząc się natomiast do kwestii zatrudnienia ojca dzieci we wskazanych przez skarżącą zakładach pracy, nie można nie dać wiary ustaleniom organu, że w bazach ZUS i Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych takie zakłady nie figurowały i nie odnaleziono żadnych akt dotyczących nie tylko ojca dzieci, ale jakichkolwiek akt potwierdzających istnienie samych zakładów. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.