II SA/Wa 1075/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. D. i W. D. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej 1. odrzuca skargę W. D., 2. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 3. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 4. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz J. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 16 § 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania J. i W. D. z dnia [...] marca 2010 r. od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Sprawiedliwości podniósł, iż decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezes Sądu Rejonowego w W., po rozpatrzeniu wniosku J. i W. D. z dnia [...] lutego 2010 r., odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. W decyzji zostało zamieszczone prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie do wniesienia odwołania. Doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 12 marca 2010 r. (odrębnie J.D. - data doręczenia 12 marca 2010 r. i W. D. - data doręczenia 12 marca 2010 r.), na adres wskazany przez strony. W tej sytuacji, za początek 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania, w myśl art. 57 § 1 k.p.a., uznać należało dzień 13 marca 2010 r., natomiast koniec terminu przypadł na dzień 26 marca 2010 r. Skarżący w piśmie z dnia 27 marca 2010 r. złożyli odwołanie od przedmiotowej decyzji i skierowali je do Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem Prezesa Sądu Rejonowego w W. Zgodnie z pieczęcią widniejącą na kopercie, odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 29 marca 2010 r., a więc w trzecim dniu po upływie ustawowego terminu. Minister Sprawiedliwości wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 16 § 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacjami wynikającymi z dalszej treści powołanego przepisu. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten ma charakter zawity, co oznacza, że czynność procesowa dokonana po upływie tego terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to niezależnie od przyczyn spóźnienia. W przypadku uchybienia tego terminy, zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2010 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. D. i W. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpili o uchylenie przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu skargi strony podniosły, iż korespondencję w postaci decyzji Prezesa Sądu Rejowego w W. z dnia [...] marca 2010 r. otrzymali od pracowników syndyka masy upadłościowej BHU "E." W.B. w dniu 15 marca 2010 r. Zatem jako datę rzeczywistego doręczenia przesyłki prywatnej (osobie fizycznej) należy przyjąć datę doręczenia do własnych rąk adresata, a nie datę doręczenia przesyłki pośrednikowi (patrz - postanowienie Sądu Najwyższego z 15 lutego 1983 r. Z 46/83 OSPiK 12/1983, poz. 262: "bieg terminu doręczenia przesyłki listowej powinien być liczony od daty faktycznego przekazania przesyłki (pisma) adresatowi."). W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o odrzucenie skargi W. D., jako że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia oraz oddalenie skargi J. D. z powodów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi W. D. organ podniósł, iż zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 12 maja 2010 r. (na potwierdzeniu odbioru widnieje imienna pieczęć skarżącego z podpisem osoby uprawnionej do odbioru przesyłki A. K.) i zawierało pouczenie w zakresie możliwości zaskarżenia. Ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi na wydane rozstrzygnięcie był, na zasadzie art. 83 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 111 § 2 k.p.c. dzień 11 czerwca 2010 r. Tymczasem, na kopercie, w której nadana została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie widnieją dwie pieczęcie placówki pocztowej operatora publicznego z datą nadania przesyłki: 14 czerwca 2010 r., a więc ewidentnie z przekroczeniem ustawowego terminu. W tej sytuacji wniosek o odrzucenie skargi W. D., jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, staje się zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga J. D. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów aniżeli zostały podniesione w skardze. Wniosek Ministra Sprawiedliwości o odrzucenie skargi W. D. jest zasadny, lecz z innych przyczyn, niż wskazuje to organ. Z akt administracyjnych wynika, iż przesyłka z zaskarżonym postanowieniem Ministra Sprawiedliwości adresowana do W. D. została odebrana przez pełnomocnika firmy Biuro Handlowo – Usługowe "E." z siedzibą w S. w upadłości likwidacyjnej – A. K. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu przed organem administracji publicznej skarżący występował jako osoba fizyczna, nie zaś jako jednostka organizacyjna, w tym wypadku przedsiębiorca – W. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Biuro Handlowo – Usługowe "E." w upadłości likwidacyjnej, jak wynika to z pieczęci na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowego postanowienia. Przepisy Kodeksy postępowanie administracyjnego określają odrębne zasady doręczenia pism osobom fizycznym i jednostkom organizacyjnym. Zgodnie z art. 45 k.p.a. zdanie pierwsze, jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Powołany przepis dotyczy wszystkich adresatów pism, którzy nie są osobami fizycznymi. Natomiast do osób fizycznych stosuje się przepisy art. 42 – 44 k.p.a. W myśl art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać tak, jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 k.p.a. (przykładowo wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 594/09, publik. Lex nr 603724). Stosownie do dyspozycji art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Uregulowany w tym przepisie sposób doręczenia pisma stanowi wyjątek od zasady doręczenia właściwego (bezpośredniego), co wpływa na sposób jego interpretacji. Jego zastosowanie wymaga bowiem łącznego zaistnienia określonych w treści tego przepisu przesłanek tj. nieobecności adresata w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, przyjęcia pisma za pokwitowaniem przez dorosłego domownika (w dalszej kolejności sąsiada lub dozorcę) oraz podjęcia się przez te osoby oddania pisma adresatowi. W ocenie Sądu, fakt pokwitowania odbioru przesyłki zawierającej postanowienie Ministra Sprawiedliwości przez pracownika firmy BHU "E.", w żadnym wypadku nie może być rozpatrywany w kategoriach doręczenia domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. To z kolei nie uprawniało organu odwoławczego do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje bowiem tylko wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a. Wyjaśniając pojęcie "domownika" z art. 43 k.p.a., należy posłużyć się uzasadnieniem postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1996 r. sygn. akt III RN 27/96, zgodnie z którym status domowników adresata pisma w rozumieniu tego przepisu mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci. W literaturze przyjmuje się zaś zasadniczo, że domownikiem jest osoba należąca do gospodarstwa domowego, pozostająca z adresatem we wspólnym gospodarstwie domowym, dla której mieszkanie adresata jest aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów (G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, tom I, Warszawa 2007, s. 432). W rozpoznawanej sprawie organ nie miał wystarczających podstaw do przyjęcia, że spełniona została podstawowa przesłanka z art. 43 k.p.a. Tym samym nie można skutecznie przyjąć domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze pisma i wywodzić z tego określone skutki prawne dla skarżącego. Skoro nie doszło do skutecznego doręczenia W. D. postanowienia z dnia [...] maja 2010 r., to stronie nie otworzył się 30 dniowy termin do wniesienia skargi do Sądu na to postanowienie. Zatem, skarga wymienionego jako wniesiona przedwcześnie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości należy stwierdzić, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 9 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) do decyzji dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, stosuje się ze wskazanymi w tym przepisie odmiennościami, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność zastosowania reguł wskazanych w art. 17 i art. 127 § 2 k.p.a. określających organy wyższego stopnia i ich uprawnienie wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Rejonowego w W., do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, działa w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem jako organ administracji właściwy do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów sprawuje Minister Sprawiedliwości osobiście oraz przez właściwą służbę nadzoru. Z kolei zgodnie z art. 8 § 1 tej ustawy działalność administracyjna sądów ma na celu zapewnienie sądom odpowiednich warunków wykonywania ich zadań. Art. 38 § 1 cytowanej ustawy w sposób przykładowy wymienia czynności z zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, natomiast wydane w oparciu art. 38 § 5 ustawy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2002 r. w sprawie sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów (Dz. U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1564 ze zm.) określa szczegółowy tryb sprawowania tego nadzoru. Analiza treści wskazanych wyżej przepisów pozwala na stwierdzenie, że działanie prezesa sądu wydającego decyzję administracyjną w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej nie jest "działalnością administracyjną sądów" mającą na celu zapewnienie sądom odpowiednich warunków wykonywania ich zadań i poddaną zgodnie z art. 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych zwierzchniemu nadzorowi Ministra Sprawiedliwości. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, Minister Sprawiedliwości sprawuje nad działalnością administracyjną sądów nadzór "zwierzchni". Nadzór ten odbywa się na kilku poziomach struktury sądownictwa i najwyższym organem tego nadzoru jest Minister Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 22 § 2 cytowanej ustawy prezes sądu w zakresie administracji sądowej podlega Ministrowi Sprawiedliwości oraz prezesowi sądu przełożonego. Kompetencje prezesów sądów przełożonych określają z kolei art. 22 § 3 i § 4 tej ustawy. Z ich brzmienia wynika, że nadzór nad działalnością sądów rejonowych sprawuje prezes sądu okręgowego, a nadzór nad działalnością administracyjna, sądów okręgowych – prezes sądu apelacyjnego. Nadzór ten ma przy tym charakter hierarchiczny o czym świadczy zapis zawarty w art. 22 § 4 powołanej ustawy, w myśl którego prezes sądu apelacyjnego może podjąć czynności z zakresu nadzoru nad działalnością sądów rejonowych na obszarze apelacji nie zawsze, lecz "w uzasadnionych wypadkach lub na wniosek prezesa sądu okręgowego". Z powyższych unormowań wynika, że Minister Sprawiedliwości sprawuje w myśl art. 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów. Jednak działanie prezesa sądu wydającego decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mieści się w pojęciu "działalności administracyjnej sądów", o której mowa w art. 8 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. W hierarchicznej strukturze podporządkowania organem nadzoru bezpośredniego nad prezesem sądu, a więc jego bezpośrednim przełożonym jest prezes sądu nadrzędnego, o czym świadczy treść art. 22 § 2, 3 i 4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji jest prezes sądu rejonowego. Zgodnie zaś z powołanym wyżej § 4 art. 22 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, prezes sądu okręgowego sprawuje nadzór nad działalnością administracyjną sądów rejonowych. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w W. jest prezes sądu okręgowego nadrzędnego na wymienionym sądem rejonowym, a nie Minister Sprawiedliwości. (patrz: wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 298/10, niepublikowany). Zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. należało stwierdzić jego nieważność. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach postępowania Sąd, orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.