II SA/Wa 1077/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymano w mocy orzeczenie Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z [...] kwietnia 2024 r. o odmowie [...] M.J., zwanemu dalej "Żołnierzem", prawa pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego na szkoleniu osób, mających dostęp do materiałów wybuchowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - rozkazem personalnym z [...] listopada 2022 r. zwolniono Żołnierza z zawodowej służby wojskowej - z dniem [...] stycznia 2023 r. - i przeniesiono do rezerwy, - wnioskiem z [...] kwietnia 2024 r. Żołnierz wystąpił do organu I. instancji o sfinansowanie szkolenia osób, mających dostęp do materiałów wybuchowych, - wobec skutecznego wniesienia odwołania do decyzji odmownej, sprawę rozpatrzył organ II. instancji, - zgodnie z art. 236 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248) - żołnierz zawodowy, który pełnił zawodową służbę wojskową co najmniej 4 lata, może korzystać - na pisemny wniosek, na terenie kraju, w okresie 2 lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej – z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy - udzielanej przez właściwe organy; przepis ten ma zagwarantować uprawnionym odpowiednie przygotowanie do funkcjonowania na rynku pracy i zapewnić prawidłowość wykorzystania przeznaczonych na ten cel środków finansowych, - przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazano, co następuje, - intencją pomocy rekonwersyjnej w zakresie przekwalifikowania zawodowego jest przygotowanie żołnierzy zawodowych oraz zwolnionych z zawodowej służby wojskowej do funkcjonowania na cywilnym rynku pracy – poprzez nabycie przez nich niezbędnych uprawnień i kwalifikacji zawodowych, - Żołnierz korzystał już z pomocy rekonwersyjnej i - na mocy decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z [...] marca 2022 r. - ukończył kurs podstawowy prawa jazdy (kat. D po B), - istnieje różnica pomiędzy doskonaleniem zawodowym - przekwalifikowaniem, a możliwością zaistnienia na rynku pracy w ogóle; treść odwołania wskazuje, że - w ocenie Żołnierza - ukończenie kolejnego szkolenia w ramach pomocy rekonwersyjnej może służyć szeroko pojętemu doskonaleniu zawodowemu; jest to ocena błędna - pominięto rzeczywisty cel pomocy rekonwersyjnej, - efektem wnioskowanego przekwalifikowania ma być bowiem przygotowanie żołnierzy zawodowych do funkcjonowania na cywilnym rynku pracy; Żołnierz korzystał zaś już z pomocy rekonwersyjnej i - co wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej - od [...] maja 2020 r. prowadzi firmę (wskazano nazwę) o profilu działalności robót, związanych z budową obiektów inżynierii [...]; świadczy to, że jest właściwie przygotowany do pracy na rynku cywilnym, - decyzja w przedmiocie przyznania prawa do pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego nie jest ponadto decyzją związaną; organy obu instancji mają prawo i obowiązek oceny udzielenia danej pomocy pod kątem możliwości osiągnięcia celu, zwłaszcza, gdy. zwolniony z zawodowej służby wojskowej żołnierz funkcjonuje zawodowo na rynku cywilnym, - w niniejszej sprawie jest oczywiste, że Żołnierz - korzystając już z pomocy rekonwersyjnej i dodatkowo prowadząc działalność gospodarczą - funkcjonuje samodzielnie na rynku pracy i ma kwalifikacje, niezbędne do aktywności zawodowej - po zakończeniu służby wojskowej, - wynika stąd, że ukończenie przezeń wnioskowanego szkolenia nie spowoduje uzyskania innych kwalifikacji - niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy; przesądza to o niewypełnieniu przesłanki, określonej w art. 236 ust. 8 i 17 ustawy o obronie Ojczyzny, - nie podzielono zarzutu odwołania, jakoby organ I. instacji przekroczył swoje uprawnienia i pozbawił tym samym Żołnierza prawa do rekonwersji; organ - jako dysponent środków budżetowych - stoi bowiem na straży ich racjonalnego wydatkowania; jego zadaniem jest właściwe i zgodne z przepisami nimi dysponowanie,  - w danej sprawie natomiast to, że Żołnierz - jako zwolniony z zawodowej służby wojskowej, który korzystał już z pomocy rekonwersyjnej - dodatkowo prowadzi działalność gospodarczą, oznacza posiadanie przezeń wystarczających kwalifikacji - niezbędnych do aktywności zawodowej. W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 236 pkt. 3 oraz 9 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez błędną (zawężającą) wykładnię art. 236 pkt 8. Wynikało to z uznania, że uczestniczenie w kursach przez prowadzącą działalność gospodarczą osobę nie mieści się w pojęciu przekwalifikowania, rozumianego jako "zmiana posiadanych kwalifikacji zawodowych na inne celem wykonywania nowego zawodu, nabycia nowych kwalifikacji w ramach tego samego zawodu, uzyskania innych kwalifikacji zawodowych niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy, uzyskania certyfikatu, licencji, zdania egzaminu lub uzyskania wpisu na listę uprawnionych do wykonywania zawodu" - w rozumieniu wskazanego przepisu. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.: - wnioskowana pomoc rekonwersyjna dotyczyła sfinansowania szkolenia osób, mających dostęp do materiałów wybuchowych, organizowanego przez Wojskowy Instytut Techniczny Uzbrojenia w terminie [...] – [...] maja 2024 r. - w kwocie 3000 zł., - ze względu na konstytucyjną zasadę "równości wobec prawa" - wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) - nie wprowadzono rozróżnienia w prawie do rekonwersji ze względu na rodzaj zatrudnienia, czy w ogóle zatrudnienie lub pozostawania poza rynkiem pracy, - w żadnym z przepisów nie określono dodatkowych warunków uzyskania pomocy np. w brzmieniu: - prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą przekwalifikowanie nie należy się; - zatrudnionym na etat - w oparciu o umowę o pracę - rekonwersja nie należy się; - rekonwersja przysługuje jedynie osobom niezatrudnionym, - wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenia to jedyne: - w czasie - art. 236 ust. 5 i 6 ustawy o obronie Ojczyzny (terminy składania wniosków), - kwotowe - art. 236 ust. 9 i 10 ustawy o obronie Ojczyzny (z uwzględnieniem aktualnego uposażenia żołnierza zawodowego, wynikającego z odrębnych przepisów), - przepisy o rekonwersji wprowadzono w celu "wyrównania szans kończących służbę wojskową żołnierzy" - po np. 15 latach; specyfika szkolenia i wymagań jest bowiem zasadniczo inna niż w środowisku cywilnym, - nie można dyskryminować byłych żołnierzy w stosunku do bezrobotnych, zatrudnionych na etat lub biernych zawodowo dlatego, że prowadzi się działalność gospodarczą; prawo do rekonwersji przysługuje przy odejściu z wojska - po spełnieniu określonych w ustawie o obronie Ojczyzny warunków, - wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu nakłada na organy państwa przede wszystkim obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami – wedle kompetencji - interpretowanymi ściśle i z odrzuceniem, w odniesieniu do organów władzy publicznej, zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", - nie jest dopuszczalne działanie organów władzy publicznej bez podstawy prawnej albo wykraczające poza jej granice; są one obowiązane rzetelnie wykonywać powierzone im zadania; nie mogą zaniechać wykonania nałożonych na nie obowiązków z powodu ograniczonych środków finansowych, które pozostają w ich dyspozycji - szczególnie, gdy do obowiązków tych organów należy nadzorowanie i kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów ustawowych, - Żołnierz prowadzi działalność gospodarczą; jednak - w związku z trudnościami w uzyskaniu wystarczających dochodów – zawiesił ją; postanowił uzyskać inne kwalifikacje zawodowe - niezbędne do funkcjonowania na rynku pracy; zezwala na to w art 236 ust. 8 pkt 1 – tak sformułowanie: "[...] zmiana posiadanych kwalifikacji na inne [...]", - każdy organ państwa może i musi działać w granicach i na zasadach prawa; żaden przepis w zakresie rekonwersji nie upoważnia zaś organów obu instancji do badania, czy wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, pracuję na umowie zleceniu, czy w ramach umowy o pracę; uprawnienia takie przysługują organom jedynie w razie prowadzenia spraw emerytalnych oraz socjalnych emerytów wojskowych - wynikają z tychże przepisów; nie wolno ich rozciągać na inne obszary działalności; w przypadku wydawania decyzji w zakresie rekonwersji stanowi to przekroczenie uprawnień, nadanych organowi odpowiednimi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skargę oddalono. Nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w zakresie gdzie mogłoby to skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Trafne są konstatacje organu, co do prawidłowej wykładni art. 236 ust. 8 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Zasadnie zreferowano brzmienie stosownych regulacji oraz wskazano, wobec jakich uwarunkowań faktycznych sprawy, Żołnierzowi nie przysługuje pomoc rekonwersyjna. Zasadnie wywiedziono, że - w realiach rozpoznawanej sprawy, które nie są zresztą sporne - wnioskowana pomoc nie może być kwalifikowana jako "przekwalifikowanie zawodowe", w rozumieniu art. 236 ust. 8 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Sąd argumentację organu przyjmuje za własną – z zastrzeżeniem uwagi, sformułowanej w końcowej części uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie wskazać, co następuje. Prawidłowa, prezentowana przez organ, wykładnia wskazanej wyżej regulacji, - wyznaczająca granice uzyskania pomocy rekonwersyjnej, w rozumieniu art. 236 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny - nie uchybia konstytucyjnej regule równości wobec prawa. Kryterium, wedle którego organ uznał, że objętej wnioskiem formy doskonalenia zawodowego nie można zakwalifikować, jako pomoc rekonwersyjna, nie była okoliczność samego prowadzenia działalności gospodarczej przez Żołnierza. Wskazano zaś, że - po zakończeniu służby wojskowej - podjął on aktywność zawodową na rynku pracy – prowadząc własna firmę. Korzystając uprzednio pomocy rekonwersyjnej uzyskał już kwalifikacje, inne niż przydatne wyłącznie w służbie wojskowej. Umożliwiają mu one funkcjonowanie na rynku pracy – także po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Użyte mianowicie w art. 236 ust. 8 pkt 1 szerokie sformułowanie "zmiana posiadanych kwalifikacji zawodowych na inne, celem wykonywania nowego zawodu, nabycia nowych kwalifikacji w ramach tego samego zawodu, uzyskania innych kwalifikacji zawodowych" ograniczono kwalifikacją ocenną: "niezbędne do funkcjonowania na rynku pracy". Użycie przez prawodawcę sformułowania "niezbędne" - miast np. "przydatne" - determinuje, że warunkiem uzyskania stosownej pomocy jest wystąpienie bezpośredniego związku między aktualnym rodzajem kwalifikacji (umiejętności) zwalnianego ze służby żołnierza a możliwością uzyskania zatrudnienia na rynku w specjalnościach cywilnych. Przypadek taki, co bezsporne, nie dotyczy – w kontekście planowanego szkolenia – Żołnierza. Dysponuje on stosownymi umiejętnościami - uzyskał już zresztą przydatne kwalifikacje w ramach pomocy rekonwersyjnej i funkcjonował na cywilnym rynku pracy. Oceny takiej nie może zmieniać podnoszona przez Żołnierza okoliczność, że aktualnie - w okresie, gdy potencjalnie dopuszczalne jest jeszcze uzyskanie pomocy rekonwersyjnej - może być przydatne - z perspektywy realizowanej działalności - uzyskanie, czy utrzymanie pewnych kwalifikacji, czy uprawnień. Sama poprawa konkurencyjności na rynku z perspektywy obecnej aktywności zawodowej, nie może być kwalifikowana, jako przesłanka uzasadniająca pomoc "niezbędną do funkcjonowania na rynku pracy" w rozumieniu ustawy. Chybiona jest argumentacja odwołująca się do założenia, jakoby jedynym ograniczeniem dla uzyskania pomocy rekonwersyjnej dla żołnierzy była wyłącznie granica czasowa oraz kwotowa. Pomoc finansowa na "przekwalifikowanie zawodowe", musi mieścić się także w innych, przewidzianych przez prawodawcę, kryteriach – wymienionych w art. 236 ust. 8 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Jedynie na marginesie więc należy odnotować, że chybione są wywody organu, gdzie wyrażono stanowisko, jakoby przyznanie pomocy rekonwersyjnej w rozumieniu art. 236 ustawy o obronie Ojczyzny miało charakter orzeczenia uznaniowego. Użyte w art. 236 ust. 3 sformułowanie "może skorzystać", odnosi się do samej osoby, której pozostawiono swobodę czy - na pisemny wniosek - skorzystać z danej formy wsparcia. Z kolei organ - jeżeli spełnione są przesłanki jego udzielenia - obowiązany jest wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy. Jak wskazano jednak wcześniej, w przedmiotowej sprawie trafnie skonstruowano, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - przesłanki ustawowe nie wystąpiły. W takiej sytuacji uchybienie przepisom postępowania – przez częściowo wadliwe opisanie ram prawnych sprawy w uzasadnieniu – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawę. Jego stwierdzenie nie może prowadzić do uchylenia skarżonego aktu - co wynika, przy rozumowaniu a contrario, z art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Wobec powyższego Sąd nie dostrzegł – w świetle argumentacji skargi ani z urzędu – wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Organ trafnie skonstatował, że nie ma – w świetle aktualnie obowiązujących przepisów - podstaw do przyznania Żołnierzowi pomocy rekonwersyjnej. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.