II SA/Wa 108/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. M. G. (dalej także: skarżący), na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288, dalej powoływana jako ustawa zaopatrzeniowa), złożył wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania w stosunku do niego art. 22a powołanej ustawy ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącego na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej powoływana jako K.p.a), że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostanie zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, wymagającego podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Jako prawdopodobną datę rozpatrzenia wniosku wskazano [...] stycznia 2018 r. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w milicji w dniu [...] kwietnia 1982 r. i ma ustalone prawo do emerytury policyjnej oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15 c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Z informacji udzielonych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez okres od dnia [...] listopada 1954 r. do dnia [...] grudnia 1954 r., tj. przez okres 15 dni, przy całkowitym okresie służby wynoszącym 29 lat 4 miesiące i 2 dni. Po [...] kwietnia 1982 r. skarżący nie pełnił służby. Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r., 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Obie powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. W ocenie organu z uwagi na fakt, że skarżący nie pełnił służby po dniu [...] kwietnia 1982 r. stwierdzić należy, że nie spełnia on powyższych przesłanek, albowiem nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., co zdaniem organu wyklucza możliwość wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z dnia [...] października 2017 r. M. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że okres służby w milicji, który zaliczono mu jako służbę na rzecz totalitarnego państwa, został potraktowany w ten sposób ze względu na zmiany organizacyjne w aparacie bezpieczeństwa PRL związane z wejściem w życie dekretu Rady Państwa PRL z dnia 7 grudnia 1954 r. o naczelnych organach administracji państwowej w zakresie spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego (Dz. U. PRL 1954 nr 54 poz. 269), zaś sam skarżący przez cały czas zarówno przed wejściem w życie dekretu jak i po jego wejściu w życie pracował w tej samej instytucji, wykonywał te same obowiązki i nie był świadomy zachodzących zmian instytucjonalnych. Nie można więc uznać, aby świadomie podjął służbę na rzecz totalitarnego państwa, twierdzenie takie jest nieprawdziwe i niesprawiedliwe. Skarżący zakwestionował ponadto stanowisko organu, jakoby przesłanki z art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej musiały być spełnione łącznie, gdyż taka wykładnia prowadziłaby do rażąco niesprawiedliwych rezultatów: nawet jeden dzień służby w danym organie oraz brak służby po 1989 r. będzie skutkował pozbawieniem uprawnionego części praw nabytych. Decyzją z dnia A listopada 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ponownie podkreślił, że przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, zaś z uwagi na fakt, że skarżący nie pełnił służby po [...] września 1989 r., nie spełnia on jednego z wymogów koniecznych do zastosowania ww. przepisu, co musi skutkować wydaniem decyzji odmownej, zaś argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną, niewszechstronną oraz dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, prowadzącą do uznania, że skarżący nie spełnia warunków koniecznych do wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy wszechstronna ocena wszystkich dowodów zebranych w sprawie prowadzi do wniosku, że ze względu na krótkotrwałą służbę M. G. przed dniem [...] lipca 1990 r., wynoszącą zaledwie 15 dni, zachodzi podstawa do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, b. art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 2 i 8 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie wyłączenia względem skarżącego w sytuacji, w której przesłanki o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stanowią samodzielne i niezależne od siebie przesłanki. Przyjęcie, że obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa, albowiem różnicuje funkcjonariuszy i ich uprawnienia oraz stwarza warunki do wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej wyłącznie dla funkcjonariuszy którzy służyli po [...] września 1989 r., co w przypadku skarżącego, który nie pełnił służby po tym dniu, zamyka mu drogę do ubiegania się o wyłączenie, pomimo że jego służba na rzecz totalitarnego państwa wynosiła 15 dni. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie jest zasadna. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy także taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Nie jest trafne stanowisko skarżącego, jakoby każda z powyższych przesłanek stanowiła samodzielną podstawę wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi konieczne do skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej zasadami, czyli zasadami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie). Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organu, że skoro skarżący nie pełnił służby po dniu [...] września 1989 r. oznacza to, że nie spełnia on jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i tym samym krótkotrwałość służby przed dniem [...] lipca 1990 r. nie może być samoistną podstawą do wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż organ nie poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w trybie ww. przepisu. Jak jednak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie w sytuacji gdy strona wykaże, że gdyby nie doszło do naruszenia, wynik sprawy byłby inny (por. np. wyrok Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1114/18). W niniejszej sprawie okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętego kontrolą aktu. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.