II SA/Wa 108/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego oddala skargę Minister Sprawiedliwości (dalej: "organ") postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. 775 t.j. z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.479 z późn. zm. dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia K. D., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]. Wojewoda [...] ww. postanowieniem, działając jako organ egzekucyjny, wezwał K. D. do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, określonym w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., wystawionym przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, który został doręczony zobowiązanemu wraz z ww. postanowieniem w dniu [...] marca 2023 r. W zażaleniu K. D. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, że: do dokumentów nie załączono treści upoważnień, a zaskarżone postanowienie Wojewody [...] oraz tytuł wykonawczy zostały podpisane przez osoby działające z upoważnienia właściwych organów administracji; doręczony tytuł wykonawczy zawierał niepełne pouczenie co do treści art. 33 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; została pominięta kwestia poniesienia nakładów finansowych na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz zwrotu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Ponadto, w zażaleniu zawarł wniosek o wyłączenie od udziału w sprawie stanowiącej przedmiot zażalenia M. P., Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Sprawiedliwości wraz ze wszystkimi pracownikami tego Departamentu. Minister, rozpoznając zażalenie poinformował, że wniosek o wyłączenie M. P. - Dyrektora D[...] został przez zobowiązanego sformułowany analogicznie w skardze z dnia 28 sierpnia 2023 r., skierowanej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została przekazana organowi (Ministrowi Sprawiedliwości) w trybie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie o sygn. akt II DK/Wa 142/23. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. nr [...], nie uwzględnił wniosku K. D.. Po zawiadomieniu Wojewody [...] o wydaniu ostatecznego postanowienia o oddaleniu zarzutów K. D. w sprawie egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny przekazał przedmiotowe zażalenie, za pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], które wpłynęło do Ministerstwa Sprawiedliwości [...] października 2023 r. Sprawa została skierowana do Wydziału [...] D[...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. nr [...], Dyrektor D[...] nie uwzględnił wniosku K. D. o wyłączenie od udziału w sprawie pracowników Wydziału [...] D[...]. K. D. w zażaleniu podniósł, że jedną ze stron tego postępowania jest Minister Sprawiedliwości. Tymczasem Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego. Minister Sprawiedliwości, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy ani kwestii nakładów finansowych na zajmowany bezprawnie lokal mieszkalny, ani remontów, ani też zwrotu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] jest zajmowany bez tytułu prawnego, ponieważ decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r., [...], stwierdzona została z urzędu nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], o przydziale K. D. przedmiotowego lokalu. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzeniu nieważności, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Decyzje te zostały następnie poddane kontroli w postępowaniu sądowo- administracyjnym. Na skutek skarg K. D., zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 412/13, którym skarga została oddalona, a po rozpoznaniu skargi kasacyjnej - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1890/13, oddalający skargę kasacyjną. Tym samym postępowanie w tym przedmiocie zostało prawomocnie zakończone. W efekcie, decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, a zatem K. D. oraz osoby wspólnie z nim zamieszkujące, zajmują przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego od samego początku. Przystępując do czynności egzekucyjnych egzekutor wykonał obowiązki doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu, które to obowiązki zostały określone w dyspozycji art. 143 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] został wystawiony zgodnie z formularzem stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, który stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1856). W pouczeniu, w tytule wykonawczym, dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, zbędne byłoby przytaczanie treści dotyczących obowiązków o innym charakterze. Minister stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...], działającego w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, odpowiada prawu. K. D. pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu brak odniesienia się do zarzutów zażalenia, nieuwzględnienie i zlekceważenie zarzutów skarżącego, obrazę art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 24 § 1 pkt 5 oraz 3 k.p.a. Zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości zostało podpisane przez jego zastępcę, a do dokumentów nie załączono treści upoważnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zobowiązany w uzasadnieniu skargi powtarza generalnie zarzuty formułowane w zażaleniu. Przy czym dodatkowo zarzuca, że zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości zostało podpisane przez jego zastępcę, a do dokumentów nie załączono treści upoważnienia. Odnosząc się do skargi podniósł, że w zakresie zarzutów dotyczących upoważnień do podpisywania dokumentów przez płk. P. S., gen. A. L., jak również R. S., to kopie stosownych dokumentów zostały dołączone do akt sprawy. Okoliczności te zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podniesione zarzuty odnośnie upoważnień determinowały potrzebę dołączenie stosownych dokumentów do akt postępowania. Natomiast upoważnienie dla Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości M. W. do wydania w imieniu Ministra Sprawiedliwości postanowienia z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], wynikało z § 2 ust. 1 pkt 6 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 maja 2023 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu. Zgodnie z treścią tego przepisu: Sekretarz Stanu M. W. sprawuje stałe zastępstwo Ministra Sprawiedliwości w sprawach wykonywania czynności wynikających z podległości Służby Więziennej Ministrowi Sprawiedliwości, w tym podpisywania decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotowy akt prawny wszedł w życie 17 maja 2023 r. Został on uchylony z dniem 2 grudnia 2023 r. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Ministra Sprawiedliwości z 2023 r. pod pozycją 124 (Dz.Urz.MS.2023.124) i jest ogólnie dostępny. Organ poinformował, że w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], zobowiązany złożył do WSA w Warszawie skargę na ostateczne postanowienie o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji w administracyjnej. Sprawa dotycząca zarzutów jest prowadzona pod sygn. akt II SA/Wa 1910/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Analizując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika, że decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], stwierdzona została z urzędu nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o przydziale K. D. przedmiotowego lokalu. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzeniu nieważności, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Powyżej wskazane decyzje zostały następnie poddane kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na skutek skarg K. D., zapadły: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 412/13, którym skarga została oddalona, a po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1890/13, oddalający skargę kasacyjną. Tym samym postępowanie w tym przedmiocie zostało prawomocnie zakończone. W efekcie, decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, a zatem K. D. oraz osoby wspólnie z nim zamieszkujące, zajmują przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego od samego początku. Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] została utrzymana w mocy decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], zobowiązująca K. D. do opróżnienia i przekazania dysponentowi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 20 lutego 2020 r. oddalił skargę K. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2019 r. Wyrok jest prawomocny. Upomnieniem doręczonym w dniu [...] lipca 2021 r. zobowiązany wezwany został do dobrowolnego wykonania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego, wierzyciel złożył do Wojewody [...] wniosek egzekucyjny wraz z tytułem wykonawczym z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] o dokonanie egzekucji opróżnienia lokalu mieszkalnego objętego wnioskiem. W zaistniałej sytuacji, wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] marca 2023 r., na podstawie m.in. art. 17 i art. 18 oraz art. 141 i art. 143 § 1 u.p.e.a., wzywającego K. D. do opróżnienia z rzeczy i osób jego prawa reprezentujących ww. lokalu mieszkalnego, stało się uzasadnione i zgodne z prawem. Zauważyć należy, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji norm prawa materialnego. Wspólność celu postępowania jurysdykcyjnego i egzekucyjnego – realizacja normy prawa materialnego, nie oznacza wspólnego przedmiotu, albowiem każde z tych postępowań ma odrębny przedmiot. Organ egzekucyjny nie weryfikuje podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Innymi słowy, nie ocenia prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej określony obowiązek, jego celem jest natomiast doprowadzenie do realizacji tego obowiązku. Zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Nie jest również uprawniony do rozpatrywania ewentualnych zastrzeżeń podnoszonych przez osobę zobowiązaną, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą zakończonego postępowania jurysdykcyjnego. Organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, która obejmuje dwie podstawowe czynności: po pierwsze ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna i po drugie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Powinność organu egzekucyjnego w ww. zakresie wynika z treści powołanego przepisu i nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska doktryny (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl; objaśnienia do art. 29 u.p.e.a. A. Skoczylas, W. Piątek [w:] Hauser, Skoczylas (red.), "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", 5 wyd., Warszawa 2011). W przedmiotowej sprawie egzekucja jest dopuszczalna, albowiem zmierza ona do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej (podstawą wszczęcia egzekucji była decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]), wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu mieszkalnego pochodzi od wierzyciela, zaś wystawiony przez uprawniony podmiot tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Wystawiony został bowiem w oparciu o ww. ostateczną decyzję, prawidłowo oznaczono w nim wierzyciela i wskazano dane dotyczące zobowiązanego, podstawę prawną oraz treść obowiązku podlegającego egzekucji. Nadto oznaczono datę wystawienia tytułu, umieszczono imię, nazwisko, podpis, stanowisko oraz pieczęć urzędową wierzyciela. Prawidłowo wypełniono klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Zamieszczono również wymagane prawem pouczenia dla strony. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, Minister Sprawiedliwości prawidłowo wskazał, iż podnoszone przez skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 141 i art. 143 u.p.e.a. Wymieniony przepis art. 141 w § 1 stanowi, że jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego, albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania nieruchomości na oznaczony okres czasu. Zgodnie z § 2 cytowanego artykułu, egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane. Z kolei zgodnie z art. 143 § 1 u.p.e.a., egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu: (1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., (2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Wydane w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2023 nr [...] wypełnia dyspozycję ww. przepisu. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, skorzystał z określonego w art. 143 § 2 u.p.e.a. prawa do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Jednakże, jak zasadnie uznał organ II instancji, okoliczności przedstawione w zażaleniu, pozostają bez wpływu na realizację obowiązku opróżnienia lokalu. Organ odwoławczy trafnie wskazał, iż egzekwowany obowiązek wskazany w tytule egzekucyjnym jest zgodny z treścią obowiązku sformułowanego w decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Brak jest ponadto przyczyn faktycznych i prawnych niewykonalności obowiązku. Decyzja stanowiąca podstawę egzekucji jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, a zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny do charakteru i istoty ciążącego na skarżącym obowiązku. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci opróżnienia lokalu, dopuszczalne było wyłącznie zastosowanie środka egzekucyjnego prowadzącego do opróżnienia lokalu w celu wydania go dysponentowi (art. 1a pkt 12 lit. b tiret czwarte). Zastosowanie tego środka było zdeterminowane charakterem egzekwowanego obowiązku. Ponadto, o czym była już mowa powyżej, w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a więc również rozpatrywania ewentualnych zastrzeżeń podnoszonych przez osobę zobowiązaną, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą zakończonego postępowania jurysdykcyjnego, w tym rozliczenia nakładów finansowych na lokal mieszkalny, zwrotu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Środki zaskarżenia, przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego, nie mogą być bowiem wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Na marginesie tej sprawy, dodać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1910/23 oddalił skargę K. D. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Orzeczenie jest prawomocne. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów podniesionych w skardze oraz uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.