II SA/Wa 1080/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wpisania do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach oddala skargę Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. W. o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656). Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że [...] w dniu [...] maja 2010 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wykazu prac w szczególnych warunkach, które są wykonywane w [...]. oraz wykazu prac o szczególnym charakterze, które są wykonywane w [...]. Pracodawca w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie umieścił stanowiska komendanta zmiany. J. W. od dnia [...] czerwca 2005 r. jest zatrudniony na stanowisku komendanta zmiany w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ inspekcji pracy nie jest umocowany do dokonywania wiążących ustaleń jakie stanowiska pracy spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych. O zaliczeniu danego stanowiska do stanowisk, na których są wykonywane prace szczególne lub o szczególnym charakterze decyduje pracodawca lub na wniosek pracownika Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję o obowiązku opłacania za pracownika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Organ inspekcji pracy nie ma prawnych podstaw do dokonywania prawnie wiążących ustaleń czy badań w zakresie wykazywania czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane ustawą o emeryturach pomostowych, by być umieszczonym przez pracodawcę w rejestrze stanowisk prowadzonych na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Organ inspekcji pracy nie ma prawnej podstawy do wydawania decyzji ingerującej w treść takiego rejestru. Wydanie nakazu wpisu jest możliwe tylko wtedy, jeżeli stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pracownik nie został w nim umieszczony. Skoro stanowisko J. W. nie zostało przez pracodawcę albo uprawniony organ zaliczone do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, inspektor pracy obowiązany jest umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Okręgowy Inspektor Pracy w W., działając jako organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 z poźn. zm.) w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w zasadniczej jego części powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak również odwołał sie do orzeczeń sądów administracyjnych. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 346/13, w którym Sąd stwierdził m.in., że zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzania korekt dokonanego wpisu w ewidencji, ale podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca (płatnik składek). Niniejsza sprawa wykracza poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy PIP w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i z tych względów umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa było rozstrzygnięciem prawidłowym. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadza się nią zarówno ze względów formalnych jak i merytorycznych. Skarżący domaga sie umieszczenia przez pracodawcę w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania - [...] - wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w W. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Jest to decyzja utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Pracy o umorzeniu postępowania dotyczącego umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656). Organ może podjąć decyzję na podstawie art. 105 Kpa tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji słusznie stwierdził brak podstaw prawnych uzasadniających nałożenie na pracodawcę obowiązku wpisania skarżącego do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych lub o szczególnym charakterze warunkach i wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego. Natomiast z analizy uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że trafnie oparł się on przy wydaniu decyzji na orzeczeniach sądów administracyjnych, które rozpoznawały sprawy w zbliżonych stanach faktyczny i prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1969/10 stwierdził, iż nakazanie wpisania pracownika świadczącego pracę na stanowisku nie zaliczonym przez pracodawcę do wykazu stanowisk z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze byłoby w istocie wiążącym ustalaniem, czy określone stanowisko (zajmowane przez danego pracownika) spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych. Tymczasem - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela - do dokonywania tego rodzaju ustaleń (jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych) organy inspekcji pracy nie są umocowane. Zgodzić się więc należy z organami Państwowej Inspekcji Pracy, że nie są one umocowane do dokonywania wiążących ustaleń jakie stanowiska pracy spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych. O zaliczeniu danego stanowiska do stanowisk, na których są wykonywane prace szczególne lub o szczególnym charakterze decyduje bowiem pracodawca lub na wniosek pracownika Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję o obowiązku opłacania za danego pracownika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Organy inspekcji pracy nie mają zaś prawnych podstaw do dokonywania prawnie wiążących ustaleń czy badań w zakresie wykazywania czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane ustawą o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. W tym zakresie organy inspekcji pracy nie mają prawnej podstawy do wydawania decyzji ingerujących w treść tego rejestru. Prowadzone przez inspektora pracy postępowanie może zakończyć się wydaniem nakazu wpisu do ewidencji na podstawie art. 11a ustawy o PIP tylko wtedy, jeżeli dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pomimo tego pracownik spełniający wszystkie warunki objęcia go ubezpieczeniem z tego tytułu (na Fundusz Emerytur Pomostowych) nie został wciągnięty do ewidencji. Wykaz stanowisk pracy, na którym w danym zakładzie pracy wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze określa bowiem pracodawca. Prawidłowość zaliczenia faktycznie istniejących stanowisk do wykazu stanowisk nie jest zaś objęta kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy. W związku z powyższym trafne jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję - nakaz inspektora pracy i umarzające postępowanie inspektora pracy jako organu pierwszej instancji. Skoro bowiem zajmowane przez skarżącego dane stanowisko pracy nie zostało zaliczone przez pracodawcę albo uprawniony organ do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, inspektor pracy jako organ pierwszej instancji obowiązany był umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Trafnie także organ odwoławczy zauważył, że spory o roszczenia ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy, a organy inspekcji pracy nie posiadają takich kompetencji. W razie konfliktu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą sprawę rozstrzyga właśnie sąd pracy, nie zaś inspektor pracy. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem jedynie pominięcia w ewidencji danego pracownika, a sprowadza się także do ustalenia, czy dane stanowisko pracy powinno być zakwalifikowane do prac o szczególnym charakterze. Inspekcja pracy nie może zaś rozstrzygać o charakterze pracy pracownika i przesądzać o okolicznościach decydujących o objęciu obowiązkami wynikającymi z przepisów emerytalnych. Orzekanie w tym zakresie niewątpliwie bowiem wykracza poza uprawnienia kontrolno - nadzorcze wyznaczone przez art. 10 ust. 1 pkt 9a i art. 11a ustawy o PIP. Zgodnie z art. 11a ustawy o PIP, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Prowadzenie ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest tylko jednym z obowiązków pracodawcy o charakterze wyłącznie ewidencyjno-sprawozdawczym. Z kolei wpisanie do niej konkretnych pracowników, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, stanowi pochodną tego obowiązku. Organy inspekcji pracy są uprawnione do kontroli prowadzonej przez pracodawców ewidencji (art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o PIP), natomiast pracownicy podlegający wpisowi do niej mają dodatkowe uprawnienie do zainicjowania postępowania kontrolnego w tym zakresie (w formie skargi z art. 41 ust. 6). Szczególne zaakcentowanie uprawnienia pracownika do otrzymywania informacji i składania "skarg" w kwestii wpisu do ewidencji jest podyktowane względami dyscyplinująco-informacyjnymi, tym bardziej, że obowiązek prowadzenia ewidencji jest zadaniem pracodawcy wyłącznie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na którego realizację w przeciwnym wypadku zainteresowany pracownik nie miałby żadnego wpływu. Wyjaśnić należy, że przyznanie pracownikowi uprawnienia do złożenia "skargi" dotyczącej niewpisania go do ewidencji pracowników określonej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych nie może być jednak w żadnym przypadku rozumiane jako uprawnienie pracownika do żądania wydania przez organy inspekcji pracy rozstrzygnięcia, czy dane stanowisko pracy (które zajmuje pracownik) spełnia wymogi ustawy o emeryturach pomostowych. Należy bowiem pamiętać, że to pracodawca sporządza wykaz stanowisk pracy, na których - w jego zakładzie pracy - wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych). Prawidłowość umieszczenia bądź nieumieszczenia faktycznie istniejących u danego pracodawcy stanowisk pracy w wykazie stanowisk, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest zaś objęta kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy (por. art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o PIP w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych). Merytoryczny spór pomiędzy pracodawcą, będącym płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne, a pracownikiem co do tego czy dane stanowisko pracy jest stanowiskiem, na którym wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest de facto sporem dotyczącym ubezpieczeń społecznych, bowiem dotyczy on z jednej strony obowiązków pracodawcy (jako płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych), a z drugiej uprawnień pracownika dotyczących nabywania uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego na szczególnych zasadach określonych w ustawie o emeryturach pomostowych. Organy inspekcji pracy - otrzymawszy skargę pracownika złożoną w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych - obowiązane są wszcząć postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o PIP. Postępowanie to może zakończyć się wydaniem nakazu wpisu do ewidencji na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy tylko jednak wtedy, jeżeli dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pomimo to pracownik - spełniający wszystkie warunki do objęcia go obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych - nie został wciągnięty do ewidencji. Nakaz taki może również być wydany jeżeli w wyniku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) ustalone zostanie, że pracownik zatrudniony na danym stanowisku spełnia warunki do objęcia go systemem emerytur pomostowych, co rodzi po stronie pracodawcy (płatnika) obowiązek uiszczania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. W sytuacji zaś, gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę albo uprawniony organ do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ Państwowej Inspekcji Pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu kontrolnym zainicjowanym przez pracownika skargą na pracodawcę inspekcja nie może bowiem rozstrzygać o charakterze jego pracy i przesądzać o okolicznościach decydujących o objęciu pracownika obowiązkami wynikającymi z przepisów emerytalnych. Rolą inspekcji jest wyłącznie orzekanie o istnieniu bądź nieistnieniu naruszenia obowiązku ewidencyjno-sprawozdawczego przez pracodawcę. Podkreślić należy, iż odmienna wykładnia przepisów analizowanych ustaw prowadziłaby do sytuacji, w której w przypadku sporu pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą o podleganiu przez danego, konkretnego pracownika regulacjom określonym w ustawie o emeryturach pomostowych, co wiąże się z określonymi konsekwencjami dla pracodawcy wyrażającymi się w konieczności uiszczania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, a więc o zagadnieniu wprost należącym do materii ubezpieczeń społecznych, można by rozstrzygać w dwóch konkurencyjnych, niezależnych od siebie trybach, to jest w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy toczącym się na podstawie art. 11a ustawy o PIP oraz w postępowaniu przez Zakładem Ubezpieczeń Społecznych toczącym się na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 40 ust. 7 ustawy o emeryturach pomostowych, które to tryby przewidują odmienne środki zaskarżenia i, co szczególnie istotne, zasadniczo odmienne formy sądowej kontroli zapadłych rozstrzygnięć sprawowanej w pierwszym przypadku przez sądy administracyjne, a w drugim przez sądy powszechne. Taka sytuacja byłaby zaś nie do pogodzenia z zasadą racjonalności prawodawcy, bowiem rodziłby ryzyko zapadnięcia w tej samej sprawie sprzecznych rozstrzygnięć (patrz - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 345/11 z dnia 9 października 2011 r.). Konkludując stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani też do naruszenia przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.