II SA/Wa 1085/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant referent Marta Stec, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] nakazującą M. W., H. W., M. W. oraz małoletniej Z. W. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...], działając na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 947), przydzielił M. W. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w [...]. Kwatera tymczasowa składała się z dwóch pokoi i kuchni, o powierzchni użytkowej 45,25 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 29,01 m2. Do zamieszkania w ww. kwaterze razem ze skarżącym uprawnione zostały żona H. W. oraz syn M. W.. W oparciu o tę decyzję Dyrektor Gospodarstwa Pomocniczego Komendy [...] Policji w dniu [...] sierpnia 2003 r., a następnie Dyrektor Zakładu Obsługowo-Produkcyjnego Komendy [...] Policji w dniu [...] kwietnia 2006 r., zawarli ze skarżącym umowę najmu przydzielonej kwatery tymczasowej na czas określony w § 7 umowy tj. na czas pełnienia służby w Policji. Następnie w dniu [...] lutego 2016 r. M. W. został zwolniony ze służby w Policji z prawem do otrzymywania świadczeń emerytalnych z resortu spraw wewnętrznych. W związku z powyższym zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. Komendant Rejonowy Policji [...] powiadomił M. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia zajmowanej przez niego kwatery tymczasowej. Podstawę działania organu stanowił § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., zgodnie z którym opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. organ I instancji, działając m.in. na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., nakazał stronom opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. W odwołaniu złożonym od tej decyzji M. W. podkreślił, że wszczęcie postępowania z urzędu, na podstawie obowiązujących przepisów, w kierunku opróżnienia przez niego i jego rodzinę przedmiotowej kwatery tymczasowej, nie uwzględniło obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji administracyjnej przydzielającej stronie kwaterę tymczasową i zmiany jej na przydział lokalu mieszkalnego. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że prawo do zajmowania kwatery tymczasowej przysługuje wyłącznie policjantowi pełniącemu służbę. Z chwilą zwolnienia ze służby w Policji policjant traci prawo do zajmowania kwatery tymczasowej, a właściwy organ zobowiązany jest przepisami prawa do opróżnienia kwatery tymczasowej. W niniejszej sprawie zajmowany przez M. W. wraz z członkami rodziny lokal nosi status tymczasowej kwatery, a główny najemca został z dniem [...] lutego 2016 r. zwolniony ze służby w Policji w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby i stał się emerytem policyjnym. Emerytom policyjnym przysługuje prawo do uzyskania i użytkowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Jednak żaden przepis prawa materialnego nie pozwala na zajmowanie kwatery tymczasowej przez osoby będące emerytami policyjnymi. Co więcej, w § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. ustawodawca nakazał wprost opróżnienie kwatery tymczasowej z chwilą zwolnienia policjanta ze służby. Emeryt policyjny nie może zatem zamieszkiwać w kwaterze tymczasowej, do której prawo posiada jedynie policjant będący w służbie czynnej. Wskazane przepisy ustawy o Policji obligują organy Policji do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów, w konsekwencji zobowiązują do prowadzenia racjonalnej gospodarki zasobami mieszkaniowymi, celem realizowania tych obowiązków. Z tych także względów opróżnianie kwater tymczasowych zajmowanych przez emerytów i rencistów lub osoby nieuprawnione musi być zawsze ograniczone ramami polityki, która winna służyć utrzymaniu istniejącej substancji mieszkaniowej, w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów, pełniących czynną służbę w Komendzie [...] Policji i komendach rejonowych Policji. Treść obowiązujących w tej materii regulacji prawnych wskazuje na ich obligatoryjny charakter, co przesądza o tym, że właściwy organ Policji nie wydaje w takiej sprawie uznaniowej decyzji administracyjnej, czyli w ramach tzw. swobodnego uznania. Decyzje te mają bowiem charakter decyzji związanych, co oznacza, że fakt ich wydania oraz ich treść jest ściśle określona przepisami prawa. Organ zaznaczył, że kompleks mieszkalno-hotelowy przy ul. [...] w [...] (gdzie mieści się kwatera tymczasowa zajmowana przez stronę wraz z członkami rodziny), powstał na mocy porozumienia z dnia [...] października 1999 r., zawartego pomiędzy Prezydentem [...] a K[...]P, z przeznaczeniem na potrzeby zakwaterowania policjantów, pełniących służbę w komisariatach Policji, działających na terenie Gminy [...]. Treść ww. porozumienia wyklucza możliwość zamieszkiwania w budynkach A i B (budynki zamieszkiwania zbiorowego) emerytom policyjnym, a także funkcjonariuszom niepełniącym służby w Komendzie [...] Policji oraz komendach rejonowych Policji [...]. Fakt ten oznacza, że K[...]P oraz komendanci rejonowi Policji posiadają ograniczone prawo dysponowania kompleksem, wynikające z porozumienia z 1999 r., umowy użyczenia z 2003 r. oraz przepisów ustawy o Policji. Organ stwierdził zatem, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi kwaterę tymczasową, co w sposób jednoznaczny określa jego charakter użytkowy oraz nakreśla ramy czasowe jego użytkowania, określone w § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Chociaż konkretny termin nie jest określony żadną datą, to jednak zaistnienie zdarzeń opisanych w § 13 rozporządzenia (w przedmiotowej sprawie - zwolnienie ze służby w Policji), powoduje utratę prawa do dalszego korzystania z kwatery tymczasowej. Zasady te są znane każdemu policjantowi, który otrzymuje stosowną decyzję o przydziale kwatery tymczasowej. O tym, że został zakwaterowany w lokalu o charakterze kwatery tymczasowej M. W. wiedział od chwili otrzymania decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej. Strona nie wniosła od niej odwołania, decyzja stała się więc ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Bez znaczenia dla sprawy ma fakt, ze skarżący wnioskował o przydział mieszkania. Tym samym, w ocenie organu, zakwaterowanie w przedmiotowej kwaterze tymczasowej zostało przez policjanta zaakceptowane, a więc spełniło oczekiwania strony w zakresie warunków zakwaterowania, o które wnioskował. Tym samym organ spełnił oczekiwania wnioskodawcy i wywiązał się z ciążących na nim zadań, wynikających z przepisów prawa. M. W., akceptując fakt zakwaterowania w kwaterze tymczasowej, zaakceptował też warunki prawne z tego wynikające, w tym konieczność opróżnienia zajmowanej kwatery po zaistnieniu przesłanek wynikających z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Nie zmienia oceny tego stanu prawnego nawet fakt zawarcia początkowo umowy najmu. Ponieważ z § 7 umowy najmu wprost wynikało, że umowa zawarta jest na czas pełnienia służby w Policji, a w przypadku wydania prawomocnej decyzji o opróżnieniu lokalu wydanej na podstawie ustawy o Policji umowa najmu ulegnie rozwiązaniu z upływem terminu wskazanego przez uprawniony organ. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro skarżący zajmował kwaterę tymczasową i został zwolniony ze służby w Policji, to na mocy obowiązujących w tym zakresie przepisów, opróżnienie tej kwatery było zasadne. M. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz nakazanie organom wszczęcia postępowania w kierunku wygaszenia decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz nakazanie organowi wydanie decyzji o przydziale skarżącemu i jego rodzinie lokalu służbowego nr [...] przy ul. [...] w [...], ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 6, art. 7, art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że lokal zajmowany przez skarżącego i jego najbliższych ma status kwatery tymczasowej, podczas gdy nie spełniał on w czasie jego przyznania (jak również nigdy później) wynikających z ww. przepisów przesłanek do otrzymania kwatery tymczasowej, natomiast spełniał warunki przyznania mu mieszkania służbowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że miał pewność, iż mieszka w lokalu mieszkalnym. Świadczyło o tym nieprzyznanie mu od chwili zajęcia mieszkania przy ul. [...] m. [...] równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jego zdaniem, Komendant Rejonowy Policji [...] traktował kwaterę tymczasową jako lokal mieszkalny, wydając w latach 2003-2016 każdego roku decyzje o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że zgodnie z prawem obowiązującym zarówno obecnie, jak i w terminie składania przez niego wniosku o lokal mieszkalny, kwaterę tymczasową przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek, a w jego przypadku wniosek dotyczył lokalu mieszkalnego. Ponadto kwaterę tymczasową opróżnia się po ustaniu pełnienia służby przez policjanta w miejscowości, w której policjant pełni służbę, jeżeli znajduje się ona w budynku jednostki organizacyjnej Policji przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego. W przypadku ul. [...] żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, a argumenty organu, że budynki przy ul. [...] posiadają różne unormowania są "wyssane z palca", gdyż w budynkach C i D w chwili obecnej mieszka wielu mieszkańców nieuprawnionych do ich zamieszkiwania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2024 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i przedstawił kserokopie dokumentów mających potwierdzać, że organy Policji traktowały zajmowany przez niego lokal jako lokal mieszkalny a nie kwaterę tymczasową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2 - 4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. W ocenie Sądu, prawidłowe jest ustalenie organu, że skarżącemu decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] przydzielona została kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w [...], a nie lokal mieszkalny. To, że wskazaną decyzją dokonano przydziału kwatery tymczasowej wynika wprost z treści tej decyzji, która, co należy podkreślić, po jej doręczeniu skarżącemu, nie była kwestionowana przez stronę w administracyjnym toku instancji (skarżący nie wniósł od niej odwołania) i decyzja stała się ostateczna. Prawidłowości ustalenia, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. przydzielono skarżącemu kwaterę tymczasową a nie lokal mieszkalny nie zmienia okoliczność, że skarżący nie składał wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a wnioskował o przydział lokalu mieszkalnego. Powyższe nie ma znaczenia, skoro przydzieloną kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w [...] skarżący przyjął, a następnie na jej podstawie zawarł umowę najmu przydzielonej kwatery tymczasowej na czas pełnienia służby w Policji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że fakt, iż skarżący ubiegał się o przydział lokalu mieszkalnego nie daje podstaw do stwierdzenia, że skarżącemu przydzielono lokal mieszkalny (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1284/16, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Ponadto, wymaga podkreślenia, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. poddana została kontroli w trybie nadzoru, po złożeniu przez skarżącego wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1739/11 oddalił skargę na decyzję KGP z dnia [...] maja 2011 r., podzielając stanowisko organów nadzoru, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazywanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie budzi zatem wątpliwości, że zajmowany przez skarżącego i członków jego rodziny lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] został mu przydzielony jako kwatera tymczasowa. Skarżący nie wykazał przy tym, aby została wydana inna decyzja o przydziale mu przedmiotowego lokalu, niż ta, w której lokal został zakwalifikowany jako kwatera tymczasowa. O statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania nie może przesądzać fakt, że funkcjonariusz hipotetycznie spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego czy też, że przed przydziałem kwatery tymczasowej złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2553/22). Kwestie dotyczące statusu kwatery tymczasowej zajmowanej przez skarżącego organ wyjaśnił wyczerpująco w zaskarżonej decyzji, wskazując wprost, że budynki A i B (budynki zamieszkania zbiorowego) przy ul. [...], zgodnie z przeznaczeniem wybudowane były jako pomieszczenia hotelowe i kwatery tymczasowe. Organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie, budynki A i B położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego. Zgodnie z § 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), budynek zamieszkania zbiorowego przeznaczony jest tylko do okresowego pobytu ludzi, wyjątkiem jest dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka, gdzie w tym przypadku przewidziano możliwość stałego pobytu ludzi w takich budynkach. Odnosząc się do postawionych w skardze wniosków i zarzutów, należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego. Zresztą, w zaskarżonej decyzji organ nie tylko nie kwestionuje prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego, ale wprost wskazuje, że skarżący, w świetle art. 88 ustawy o Policji posiada prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Organ wskazał zresztą, że niezrealizowany wniosek o przydział lokalu mieszkalnego emeryta policyjnego organ I instancji przesłał w dniu [...] września 2022 r. do Komendanta Rejonowego Policji [...] jako organu właściwego do jego rozpatrzenia. Niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie nakazania opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] przez skarżącego i członków jego rodziny uprawnionych do zamieszkania ze skarżącym. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. W sprawie nie jest sporne, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2016 r. Tym samym nie ma wątpliwości, że zaistniała podstawa do nakazania opróżnienia przez skarżącego jako emeryta policyjnego oraz osoby wymienione w decyzji, zajmowanej dotychczas kwatery tymczasowej. Komendant Rejonowy Policji [...] prawidłowo nakazał więc skarżącemu, H. W., M. W. i Z. W. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Komendant [...] Policji zasadnie zaś utrzymał tę decyzję w mocy, prawidłowo stosując w tym przypadku art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro skarżący w związku ze zwolnieniem ze służby utracił prawo do zajmowania kwatery tymczasowej, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, organy w sprawie niniejszej, dotyczącej opróżnienia kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, w tym powołanych w skardze, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie opróżnienia zajmowanej przez skarżącego kwatery tymczasowej zostało przez organ przeprowadzone z poszanowaniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a., zostały wyczerpująco uzasadnione i nie pozostawiają wątpliwości co do przyczyn, z powodu których organ podjął rozstrzygnięcie o nakazaniu opróżnienia zajmowanej kwatery tymczasowej. Organ ustalił prawidłowo stan faktyczny, zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a ocena tego materiału dowodowego nie była dowolna. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.