II SA/Wa 1086/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę – Komendant Wojewódzki Policji w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., odmówił P.K. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w związku z § 4 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), za okres od dnia [...] lutego 1999 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 141 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) emeryturę podwyższa się o 0,5 % za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stwierdził, że z materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym przez Komendę [...] Policji w W., a także informacji uzyskanych z Oddziału Prewencji Policji w W. wynika, że nie odnaleziono dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez P.K. służby w okresie od dnia [...] lutego 1999 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zaznaczył, że Komendant [...] Policji w W. w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. jednoznacznie wskazał, że funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych w jednostce organizacyjnej Policji w latach 1999 - 2005 nie podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1-3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. O spełnieniu tych przesłanek decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń przez daną ilość dni w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Nie można bowiem przyjąć poglądu, że już sam fakt pełnienia służby w konkretnej komórce organizacyjnej Policji stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Zatem okoliczności, na które powoływała się strona w toku postępowania należy uznać za stanowiące normalne następstwo pełnionej służby w Policji i niemające charakteru wyjątkowego. Organ prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem. Wyjaśnił, że brak stosownej dokumentacji w aktach osobowych funkcjonariusza nie oznacza, że organy Policji nie dopełniły obowiązków w zakresie gromadzenia danych, ale że nie została ona wytworzona ze względu na niewykonywanie w toku służby czynności, o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu. Zaznaczył, że zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. W tej zatem sytuacji wydanie zaświadczenia w oparciu o wyjaśnienie, czy oświadczenie strony, gdy brak jest dokumentacji, prowadziłoby do naruszenia art. 218 § 1 k.p.a. W ocenie organu wyczerpano możliwości dowodowe w zakresie ustalania dokumentów. Fakt wybrakowania części dokumentacji oraz brak potwierdzenia przez jednostki i komórki organizacyjne, w których policjant pełnił służbę udziału w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. sprawia, że nie było podstaw do wydania zaświadczenia o potwierdzeniu pełnienia przez funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której P.K. zakwestionował rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r., uznając je za krzywdzące i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 i nast. k.p.a., poprzez niemożność zbadania istotnych dokumentów z uwagi na ich wybrakowanie, podczas gdy obowiązek dokumentowania faktów spoczywał na organie administracji publicznej, b) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie jako dowodu oświadczenia z dnia [...] marca 2015 r., w sytuacji gdy bez jego winy część dokumentów (np. notatniki służbowe) została wybrakowana, a organ zaniedbał udokumentowania ujętych w nich zdarzeń w innej formie, c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania powodów, dla których organ odmówił mocy dowodowej powyższemu oświadczeniu. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na uznaniu, że podczas służby w Policji w latach 1999-2005 r. nie był narażony co najmniej 6 razy w ciągu roku na bezpośrednią styczność ze zdarzeniami, podczas których istniało realne bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia w związku z podejmowanymi czynnościami, gdy w przeszłości było ich o wiele więcej, co może zostać potwierdzone zeznaniami świadków. Stwierdził, że jego służba we wskazanym okresie związana była z udziałem przy wykonywaniu czynności uzasadniającymi podwyższenie świadczenia emerytalnego. Obecnie ponosi negatywne konsekwencje niedbalstwa i zaniechania obowiązków służbowych osób funkcyjnych przy dokumentowaniu określonych zdarzeń i faktów w formie zaświadczeń wydanych z urzędu. Zaznaczył, że niewykorzystanie dowodu z zeznań świadków jest nieuprawnione, bowiem powinien posiadać możliwość zakwestionowania prowadzenia dokumentacji przez przełożonych lub osoby odpowiedzialne za jej wytworzenie. W jego ocenie nieodnalezienie dokumentów zawierających istotne dla sprawy informacje nie uniemożliwia odtworzenia ich treści, ponieważ organ administracji nie może uchylić się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ informacje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też stanu prawnego. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404). Zgodnie z powyższym przepisem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, że zgodnie z § 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Należy podkreślić, że powołany w podstawie materialnoprawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) stanowiący, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, jest tożsamy względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W związku z powyższym należy wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), który orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie prawidłowo uznały, że wobec braku dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez P.K. służby w okresie od dnia [...] lutego 1999 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Biorąc powyższe przepisy pod uwagę należy podkreślić, że organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia mógł odnieść się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę w danym okresie. Zobowiązany był zatem uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Analiza akt osobowych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, że organ zastosował się tego obowiązku. Świadczą o tym podejmowane czynności w toku postępowania administracyjnego celem dokonania rzetelnego przeglądu dokumentacji służbowej znajdującej się w archiwum oraz informatycznych bazach danych, a także wyjaśnienie, czy P.K. podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji zwrócił się do wszystkich jednostek Policji, tj. Komendy [...] Policji w W. i Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w W., w których na różnych stanowiskach skarżący pełnił służbę o nadesłanie dokumentów dotyczących tematyki objętej przedmiotowym żądaniem. Dokonano szczegółowego przeglądu rozkazów nagrodowych, zakresów czynności, opinii służbowych, wniosków i rozkazów personalnych, dokumentacji powypadkowej (w tym protokołu), orzeczenia Wojskowej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w W. o uszczerbku na zdrowiu związanego z wypadkiem w służbie, stwierdzając, że nie ma podstaw do potwierdzenia, iż funkcjonariusz podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Ponadto w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant [...] Policji w W. jednoznacznie potwierdził, że skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych w tej jednostce organizacyjnej Policji w latach 1999-2005 nie podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Reasumując w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapisy zachowanej dokumentacji obrazującej czynności P.K. wykonywane w czasie służby, nie wskazują na wystąpienie sytuacji szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, a sam skarżący kwestionując stanowisko organu, wyprowadzone z analizy zachowanych zapisów dokumentacji, nie wskazuje na konkretne zdarzenia, ale ogólnie (nie określając w czasie i miejscu) powołuje się na charakter pełnionej służby. Jest oczywistym, że służba w Policji związana jest z narażeniem życia i zdrowia, co jest rekompensowane szeregiem przywilejów, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych, ale dla podwyższenia emerytury, samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że przekształciło się ono w stan szczególnego zagrożenia i to co najmniej przez określoną w rozporządzeniu liczbę dni w ciągu roku. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji (książek służb oraz notatek i notatników służbowych) dotyczącej przebiegu służby P.K., będący następstwem upływu okresu przechowywania dokumentacji, nie pozwalał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w W. na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego w tych okresach, bowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Wykonywane przez P.K. czynności (interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia porządku w miejscach publicznych, w tym imprezy masowej o podwyższonym ryzyku, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze, tj. prowadzenie rozpoznania rejonu służbowego pod względem osobowym i terenowym, zjawisk i zdarzeń mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa oraz podejmowanie wszelkich przedsięwzięć zmierzających do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń, rozpoznawanie i zwalczanie przestępstw, poprzez stosowanie form pracy operacyjnej) mieściły się w ramach obowiązków realizowanych przez funkcjonariuszy Policji. Fakt ich wykonywania nie stanowi sam w sobie przesłanki uzasadniającej zakwalifikowanie ich jako służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Znajduje to odbicie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, w którym wyrażono pogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Skoro brak jest udokumentowanych zdarzeń potwierdzających wykonywanie przez P.K. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, to jedyną możliwą formą załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2014 r. było wydanie przez organ I instancji, na podstawie art. 219 k.p.a., postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a przez organ odwoławczy utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.