II SA/Wa 1088/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Małgorzata Kukielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę S. S.A. z siedzibą w W. zwróciła się w dniu [...] lutego 2009 r. do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: – odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2008 r.; – kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2008 r. na nośniku elektronicznym; – odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2008 r.; – kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2008 r. na nośniku elektronicznym; – odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2008 r.; – kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2008 r. na nośniku elektronicznym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała Spółkę, że przedmiotowa informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób i w formie przez nią wnioskowanych ze względu na fakt, iż zachodzi potrzeba uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stwierdzono, że po wykazaniu przez stronę, w terminie 14 dni, takiego interesu, organ oceni zasadność żądania i podejmie czynności przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przeciwnym zaś wypadku, postępowanie zostanie umorzone. Pismo to zostało doręczone Spółce w dniu 6 kwietnia 2009 r., jednak pozostało bez odpowiedzi. W związku z powyższym, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2009 r., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 105 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzyła postępowanie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanych przez Spółkę dokumentów. W dniu [...] lipca 2009 r. S. S.A. z siedzibą w W. skierowała do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że wnioskowane przez nią informacje nie mogą być uznane za informacje przetworzone. Komisja Nadzoru Finansowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 105 § 1 k.p.a., utrzymała w całości w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ stwierdził, że w myśl postanowień art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko prawo wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale także prawo uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania tzw. – jak mówi ustawa – informacji "przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1). Komisja Nadzoru Finansowego wskazała, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S. S.A. z siedzibą w W. zarzuciła organowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie doszło do wyczerpania przesłanek z art. 14 powołanej ustawy, w związku z czym przepis ten został przez organ niewłaściwie zastosowany. Ponadto podniosła, że wnioskowana przez nią informacja publiczna nie może być w żadnym razie uznana za informację przetworzoną, a nawet gdyby tak było, to Spółka nie jest obowiązana do wykazywania szczególnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia wykazano, iż informacja, której udostępnienia domagała się Spółka, nie nosi znamion informacji przetworzonej. Do jej udzielenia nie jest bowiem konieczne przeprowadzenie analizy różnych dokumentów dla wyciągnięcia wniosków stanowiących dane składające się na nowy dokument. Organ administracji, usuwając z protokołów posiedzeń dane konfidencjonalne, nie wytworzy nowego dokumentu. Także konieczność przeprowadzenia analizy protokołów w celu ustalenia tego, które z informacji noszą charakter konfidencjonalny, nie prowadzi do wniosku, że działanie to można zakwalifikować jako wytworzenie informacji przetworzonej. Jak wynika bowiem z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1258/08, anonimizacja decyzji nie jest przetworzeniem informacji. Stąd, usuwanie z treści protokołów danych konfidencjonalnych nie wpłynie na to, aby informację żądaną przez Spółkę można skutecznie uznać za przetworzoną. Informacją nadal będzie bowiem treść protokołów, lecz tylko okrojona o dane konfidencjonalne. Powyższych konkluzji nie zmienia także fakt, że żądane protokoły zawierają znaczną ilość informacji chronionych i podlegających usunięciu. Nie sposób bowiem skutecznie wywodzić, że o charakterze informacji publicznej przesądza ilość danych, które miałyby zostać usunięte. Ponadto Sąd uznał, iż organ nietrafnie odczytuje przywoływane tezy orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, że usuwanie danych chronionych prawem przekształca informację prostą w przetworzoną. Konieczność usuwania danych jest bowiem tylko jednym z wielu elementów, obok m.in. przeprowadzania analiz, obliczeń, czy zestawień, które dopiero występując łącznie, mogą przesądzić o uznaniu informacji za przetworzoną. Sądy administracyjne w powołanych przez organ orzeczeniach nie przesądziły bowiem tego, aby już sama konieczność usunięcia danych chronionych zmieniała charakter informacji z prostej w przetworzoną. W związku z powyższym, organ, wzywając stronę do wykazania interesu publicznego, naruszył normę art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sposób błędny zakwalifikował bowiem żądaną informację do kategorii przetworzonych. W tym stanie sprawy, uznając, że żądana informacja publiczna nie nosi charakteru informacji przetworzonej, a tym samym, dla jej uzyskania nie jest konieczne wykazywanie przez stronę istnienia szczególnego interesu publicznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Komisja Nadzoru Finansowego, zarzucając naruszenie przepisów art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na przyjęciu wadliwego rozumienia terminu "informacja przetworzona". Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 751/10, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny stwierdził, iż w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja Nadzoru Finansowego przedstawiła zakres treściowy protokołów posiedzeń, który jest wynikiem zakresu spraw rozpatrywanych na danym posiedzeniu. W licznej kategorii spraw występuje duża grupa wiadomości konfidencjonalnych chronionych prawem przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Jak wskazała Komisja, chodzi o dokonanie oceny, czy wnioskowane informacje nie zawierają tajemnic zawodowych, a co więcej, czy nie ma wśród nich informacji poufnych oraz stanowiących tajemnicę bankową, ubezpieczeniową, skarbową, podatkową, przedsiębiorstwa, ubezpieczeń społecznych, statystyki sektora bankowego, brokerskiej. Dlatego analiza poszczególnych punktów rozpatrywanych podczas posiedzeń uprawnia twierdzenie, że organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może zostać automatycznie przekazana Spółce. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wynika także, że w sprawie nie chodzi o prostą anonimizację, lecz o dokonanie analizy treści protokołów posiedzeń pod kątem zawartych w nich danych objętych określonym rodzajem tajemnicy. Zatem Komisja przedstawiła argumenty przemawiające, w jej ocenie, że z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy informacje przetworzyć. Dlatego też ograniczenie przez Sąd pierwszej instancji analizy sprawy jedynie do kwestii "anonimizacji" świadczy o całkowitym pominięciu treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Sąd kasacyjny stwierdził nadto, iż rozstrzygając niniejszą sprawę, należy mieć na względzie okoliczność, że o ile protokół z przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego może zawierać informację publiczną, to jednak nie znaczy to, iż protokół ten wyczerpuje dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli ma treść i postać dokumentu urzędowego. Sąd pierwszej instancji w ogóle tej kwestii nie rozważał. Zgodnie z art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem nie każdy dokument jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. Podstawowym elementem, który musi zawierać dokument, aby mógł zostać uznany za urzędowy, jest "treść oświadczenia woli lub wiedzy." Oświadczeniem woli lub wiedzy Komisji Nadzoru Finansowego są podjęte przez ten organ uchwały oraz wydane decyzje i postanowienia (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym – Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.). W takich formach wyrażana jest wola i wiedza tego organu. W konsekwencji uchwały, decyzje i postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego jako dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu ich do wglądu i w odniesieniu do tych dokumentów można czynić rozważania dotyczące ich anonimizacji. Natomiast za niezasadny uznał Sąd kasacyjny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak stwierdził, przepis ten stanowi podstawę do dokonywania weryfikacji dowodów uzupełniających z dokumentów, a nie do dokonywania weryfikacji całego materiału, w oparciu o który organ ma udostępnić informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając sprawę we wskazanym przez Sąd kasacyjny kierunku, Sąd, ponownie rozstrzygając o zasadności skargi, dokonał analizy zakresu treściowego wnioskowanych do udostępnienia protokołów posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca, [...] lipca i [...] września 2008 r., w aspekcie przedmiotu spraw rozpoznawanych na danym posiedzeniu. Kategorie tych spraw zostały przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ wskazał, iż posiedzenie organu nadzoru z dnia [...] września 2008 r. obejmowało swym zakresem 12 spraw, które dotyczyły rynku kapitałowego, bankowego, ubezpieczeniowego. Posiedzenie organu z dnia [...] lipca 2008 r. swym zakresem obejmowało 14 spraw dotyczących rynku kapitałowego, bankowego, ubezpieczeniowego oraz emerytalnego. Z kolei posiedzenie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2008 r. obejmowało 18 spraw dotyczących rynku kapitałowego, ubezpieczeniowego oraz emerytalnego. Wskazując na powyższe, organ wyjaśnił, że protokoły z posiedzeń obejmują wszystkie sprawy, które są na danym posiedzeniu rozpatrywane. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż Komisja Nadzoru Finansowego mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i, jako organ władzy publicznej, właściwy w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, zobowiązana jest do udostępnienia posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Wnioskowane do udostępnienia protokoły z posiedzeń Komisji są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem zawarte w nich informacje dotyczą spraw publicznych, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Pojęcie sprawy publicznej można w prawnym sensie utożsamiać ze wszystkimi działaniami (zaniechaniami) podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sprawie rozstrzygające jest zatem to, czy żądana informacja jest, jak przyjmuje to organ, informacją wymagającą od Komisji Nadzoru Finansowego podjęcia określanych działań w celu jej przetworzenia, z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2, powołanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na charakter spraw rozpoznawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego na posiedzeniach w dniach [...] czerwca, [...] lipca i [...] września 2008 r. należałoby ocenić, czy wnioskowane informacje nie zawierają tajemnic zawodowych, w rozumieniu: - art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 z późn. zm.); * art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 z późn. zm.); * art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 121, poz. 1019 z późn. zm.); * art. 280 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146 , poz. 1546 z późn. zm.); - art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Ponadto Komisja Nadzoru Finansowego, działając jako organ nadzoru, byłaby zobligowana do zbadania, czy w przekazywanych informacjach nie zamieszczono: * informacji poufnej w rozumieniu art. 154 i 155 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi; * tajemnicy bankowej w rozumieniu art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.); * tajemnicy ubezpieczeniowej w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.); * tajemnicy skarbowej w rozumieniu art. 293 oraz art. 82 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.); * tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.); * tajemnicy ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 z późn. zm.); * tajemnicy statystyki sektora bankowego w rozumieniu art. 23 ust. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 o Narodowym Banku Polskim (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.); * tajemnicy statystycznej w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 z późn. zm.); * tajemnicy brokerskiej w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz. U. Nr 124, poz.1154 z późn. zm.). Uwzględnienie tych okoliczności, w tym zwłaszcza charakter poszczególnych spraw rozpatrywanych podczas posiedzeń, czyni uzasadnionym twierdzenie, iż organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z żądaniem Spółki nie dysponuje na dzień złożenia wniosku o udostępnienie gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana Spółce. Niewątpliwe jest, iż z racji złożoności i stopnia skomplikowania opisanych powyżej czynności, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ dodatkowych złożonych czynności technicznych, organizacyjnych, a przede wszystkim intelektualnych. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny poszczególnych spraw współkształtujących porządek posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego. Niezbędne jest sięgnięcie do materiałów źródłowych i częstokroć analiza akt administracyjnych indywidualnych spraw, aby ocenić, czy nie zachodzi potrzeba ochrony informacji konfidencjonalnych. W przypadkach, w których zachodziłaby taka sytuacja, konieczne byłoby podjęcie działań polegających na usunięciu danych i wiadomości objętych ochroną prawną przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Wynika z tego, iż fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych. W tych okolicznościach, należy przyjąć, iż wnioskowane informacje publiczne będą nosiły walor przetworzenia. Jak stwierdzono bowiem powyżej, niezbędne byłoby podjęcie ze strony organu czynności w celu dokonania analizy treści poszczególnych fragmentów protokołów posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego i zapisów elektronicznych tych posiedzeń. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, udostępnienie tych zapisów z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie wymagało ich przetworzenia. W tym stanie sprawy, uznając, iż żądana informacja publiczna nosi charakter informacji przetworzonej, a tym samym dla jej uzyskania konieczne jest wykazanie przez stronę istnienie szczególnego interesu publicznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Nadmienić jednocześnie należy, iż złożony na rozprawie wniosek skarżącej Spółki o ograniczenie żądanych informacji nie ma w tym postępowaniu znaczenia prawnego, gdyż rzecz dotyczy oceny legalności podjętych decyzji, nie zaś bezczynności organu.