II SA/Wa 1089/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant B.G., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi Ł.W. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. W dniu [...] marca 2007 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydał rozkaz personalny, na mocy którego delegował majora Ł. W. do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Podstawą tego rozkazu był art. 50 i 55 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą". Po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku Ł. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że czasowe delegowanie funkcjonariusza do służby w innej miejscowości, na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej. Do takich aktów nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 punkt 2 Kpa). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. skarżący zarzucił mu naruszenie szeregu przepisów Kpa (art. 1 pkt 1, art. 3 § 3 punkt 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 15, art. 127 § 1 i § 3, art. 134), a także naruszenie art. 2, 7 i 32 w związku z art. 8 Konstytucji, a ponadto § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 120, poz. 1125), zwanego też dalej "rozporządzeniem". Skarżący ocenił, że organ jest niekonsekwentny – w innej sprawie, w której Szef ABW orzekł o odwołaniu go z zajmowanego stanowiska oraz przeniesieniu na inne stanowisko równorzędne na podstawie art. 50 ustawy, został rozpatrzony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie tej wniesiono też skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. w sprawie o sygn. II SA/Wa 453/07 skargę uwzględnił. W niniejszej sprawie organ stwierdził natomiast niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozkazu wydanego także na podstawie art. 50 ustawy. Skarżący wskazał na § 3 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyjmowania do służby, mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro delegowanie do służby odbywa się w formie rozkazu personalnego (art. 50 ust. 3 ustawy oraz § 6 rozporządzenia), a żaden przepis rozporządzenia nie wyłącza stosowania Kpa przy delegowaniu funkcjonariuszy, to konieczne było stosowanie Kpa. Oddelegowanie funkcjonariusza nie zostało też wskazane w § 3 ust. 2 punkt 5 – 9 rozporządzenia, który wymienia wyjątki od zasady stosowania Kpa. Skarżący powołał się ponadto na wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2007 r. sygn. II SA/Wa 1607/06, który, w ocenie skarżącego, potwierdził zaprezentowany w skardze sposób interpretacji stosownych przepisów ustawy pragmatycznej i rozporządzenia. Uznając zatem oddelegowanie do pełnienia służby w innej miejscowości za decyzję administracyjną skarżący ocenił, że rozstrzygnięcie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne, powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, powinno też zawierać pouczenie o środku odwoławczym. Dlatego postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ocenił jako naruszające art. 134 Kpa. Zawnioskował więc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że art. 94 ust. 1 ustawy upoważnił Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, przebiegu służby funkcjonariusza, w tym szczegółowych zasad i trybu mianowania albo zwalniania funkcjonariusza ze stanowisk służbowych. Przepis ten nie upoważnia jednak do określania trybu postępowania w przedmiocie delegowania do służby w innej miejscowości. § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje natomiast, że m.in. oddelegowanie następuje w formie rozkazu personalnego. Rozporządzenie określa więc jedynie formę rozstrzygnięcia w tej sprawie (rozkaz personalny) i nakazuje stosować w pozostałych sprawach przepisy Kpa nie precyzując, które przepisy Kpa powinno się w poszczególnych sprawach stosować. Precyzuje to jednak sam Kpa w art. 3 § 3 punkt 2 – nie stosuje się go mianowicie w sprawach wynikających z podległości służbowej, którą, w ocenie organu, jest delegowanie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do służby w innej miejscowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiego postanowienia. Skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Ustawa wymienia więc w tym przepisie kilka instytucji z zakresu stosunków służbowych funkcjonariuszy i określa organ właściwy w tych sprawach. Materialnoprawne przesłanki zastosowania poszczególnych instytucji określają jednak dalsze przepisy ustawy pragmatycznej. Delegowanie funkcjonariusza ABW na okres do 6 miesięcy do służby w innej miejscowości normuje art. 55 ust. 1 ustawy wskazując jedynie, że może to nastąpić z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza. W niniejszym postępowaniu zasadniczą kwestią jest ustalenie prawnego charakteru delegowania do służby w innej miejscowości. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 ustawy wymienia jakościowo różne instytucje prawne. Do niektórych z nich zastosowanie znajdą przepisy Kpa, gdyż zapadają one w postępowaniu administracyjnym i - niezależnie od nazwy rozstrzygnięć procesowych wydawanych po przeprowadzeniu takiego postępowania – należy je traktować jako decyzje administracyjne. W sposób istotny zmieniają one treść stosunku służbowego funkcjonariusza, bądź nawet stosunek ten rozwiązują czy też zmierzają do jego zakończenia w inny sposób. Stronę takiego postępowania, tj. funkcjonariusza, należy w tych przypadkach uznać za takiego adresata rozstrzygnięcia, który usytuowany jest na zewnątrz struktury organów administracji publicznej. Właśnie to usytuowanie adresata na zewnątrz, poza organem administracji, wynikające z istotnej modyfikacji treści stosunku służbowego, uznać należy za główne kryterium różnicujące akty władcze, do których stosuje się przepisy Kpa, od wewnętrznych aktów indywidualnych, które nie są objęte procedurą administracyjną, i które zaliczyć należy do rozstrzygnięć wydawanych w sprawach podległości służbowej pracowników organów (vide komentarz do art. 3 § 3 Kpa w Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 35 – 36). W art. 50 ust. 1 ustawy przykładem rozstrzygnięcia o charakterze decyzji administracyjnej jest zwolnienie ze służby. Delegowanie funkcjonariusza do służby w innej miejscowości należy natomiast uznać za rozstrzygnięcie o charakterze wewnętrznym, które wydaje się w ramach podległości służbowej funkcjonariusza, gdyż istotnie nie zmienia ono w trwały sposób treści, ani tym bardziej nie rozwiązuje, nie kończy jego stosunku służbowego. Treść tego stosunku określają natomiast elementy wymienione w § 4 ust. 2 rozporządzenia. W swojej skardze skarżący powołał się na argument wynikający z art. 50 ust. 3 ustawy, według którego sprawy określone w ust. 1 (m.in. delegowanie do służby w innej miejscowości) załatwiane są w formie rozkazu personalnego. Sąd podzielił jednak ocenę organu, że przepis ten określa jedynie formę (nazwę) tego rozstrzygnięcia procesowego, pozostawiając poza zakresem swojej regulacji jakiekolwiek jego aspekty materialnoprawne bądź procesowe. Ocena, czy delegowanie do służby w innej miejscowości odbywa się w postępowaniu administracyjnym zakończonym rozstrzygnięciem o statusie decyzji administracyjnej, wymaga analizy charakteru instytucji delegowania, a nadanie temu rozstrzygnięciu tej samej formy (rozkaz personalny), co np. wypowiedzeniu stosunku służbowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Na marginesie warto też zauważyć, że sama ustawa nie zachowuje konsekwencji terminologicznej w omawianym zakresie – w art. 50 ust. 3 stanowi, że zawieszenie w czynnościach służbowych przybiera formę rozkazu personalnego, a jednocześnie w art. 58 ust. 5 tę samą instytucję zawieszenia w czynnościach służbowych nazywa decyzją administracyjną ("W stosunku do decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych..."). Jako nieuprawnione należy też uznać odwoływanie się przez skarżącego do brzmienia § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Przede wszystkim zauważyć należy, że podczas gdy w art. 50 ust. 1 ustawy wymieniona jest instytucja delegowania funkcjonariusza do służby w innej miejscowości, to w jej art. 94 punkt 1, stanowiącym delegację dla Prezesa Rady Ministrów do określenia, w formie rozporządzenia, przebiegu służby funkcjonariuszy, nie upoważniono już do określenia zasad i trybu tego delegowania. Prezes Rady Ministrów został upoważniony m.in. do określenia zasad i trybu nawiązania, rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego, a także mianowania, przenoszenia, odwoływania i zwalniania ze stanowisk służbowych. Pominięcie w tym katalogu instytucji delegowania nie może być ocenione jako przypadkowe. Nie oznacza to jeszcze, w ocenie Sądu, że delegowanie w ogóle nie mogło stanowić przedmiotu regulacji w tym rozporządzeniu, ale mogło to nastąpić tylko na zasadzie potraktowania delegowania jako jednej z wielu spraw osobowych funkcjonariusza, o których ustawa stanowi w art. 94 punkt 1 ab initio, tj. sprawy jakościowo innej, niż nawiązanie, rozwiązanie lub wygaśnięcie stosunku służbowego, oraz przeniesienie, odwołanie i zwolnienie ze stanowisk służbowych. Ponadto trudno uznać, że zawarte w art. 94 ustawy sformułowanie "...zasady i tryb..." oznacza uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do rozciągnięcia przepisów Kpa na postępowania, które pierwotnie tej regulacji nie podlegały, na tej samej zasadzie, na jakiej takie uprawnienie zostało przyznane w art. 3 § 5 Kpa. Zastosowanie lub brak zastosowania przepisów Kpa do określonej kategorii spraw wymienionych w ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu zależy od charakteru rozstrzygnięcia wydawanego wobec funkcjonariusza, tj. stopnia modyfikacji treści stosunku służbowego, a nie od czysto formalnego, dyskrecjonalnego uznania przez Prezesa Rady Ministrów w wydanym rozporządzeniu, że w danej kategorii spraw zastosowanie znajdzie procedura administracyjna. Za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo i to, że sytuacja prawna funkcjonariusza wymaga określonych gwarancji ustawowych – tak istotna kwestia, jak prawny charakter rozstrzygnięć podejmowanych w ramach stosunku służbowego, wynikające z tego charakteru procesowe uprawnienia lub ich brak, w końcu możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli sądu administracyjnego, nie mogą wynikać jedynie z brzmienia przepisów wykonawczych do ustawy pragmatycznej. Prowadzi to do wniosku, że rozporządzenie w tym zakresie, w jakim określa rodzaje spraw, do których stosuje się przepisy Kpa, wykracza poza delegację wynikającą z art. 94 ustawy. O ile rozporządzenie nakazuje stosować te przepisy do spraw, które same w sobie mają charakter sprawy administracyjnej, to wówczas nakaz ten uznać należy za zbędny, jako powtarzający zasadę wynikającą z samego Kpa. O ile jednak rozporządzenie nakazuje stosować przepisy Kpa do spraw, które nie są sprawami administracyjnymi i nie kończą się decyzją, to wówczas ocenić je należy jako wykraczające poza delegację ustawową, a ponadto sprzeczne z Kpa. Poza argumentami o charakterze ściśle prawnym na uwagę zasługują praktyczne implikacje stanowiska prezentowanego przez skarżącego. Delegowanie do służby w innej miejscowości może nastąpić, co do zasady, na okres do 6 miesięcy, co samo w sobie potwierdza wyjątkowy charakter delegowania. Ustawa nie wskazuje żadnych przesłanek delegowania. Jedynie jego przedłużenie ponad okres 6 miesięcy może mieć miejsce tylko "w uzasadnionych przypadkach". Gdyby delegowanie miało mieć status decyzji administracyjnej, to – jak zasadnie wskazuje skarżący – powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym. Brak jakichkolwiek materialnoprawnych przesłanek takiej decyzji uniemożliwiłby jednak jego przeprowadzenie – organ nie dysponowałby żadnymi kryteriami, które powinny być analizowane w jego toku, a kierowanie się dyrektywą wynikającą z art. 7 Kpa (interes społeczny i słuszny interes strony) okazałoby się niewystarczające. Poza tym wszczęcie postępowania (z urzędu), gromadzenie dowodów, zachowanie wszelkich gwarancji procesowych funkcjonariusza, a w końcu postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – z natury rzeczy trwałoby przez określony czas, co mogłoby skutecznie zniweczyć i zanegować samą instytucję delegowania, którego potrzeba może się objawić ad hoc, w związku z nagłą potrzebą służby. Prowadzenie tych wszystkich czasochłonnych czynności procesowych godziłoby w praktyczny sens delegowania. Nie istnieje, wbrew twierdzeniom skargi, analogia pomiędzy postępowaniem prowadzonym wobec skarżącego i zakończonym rozkazem z dnia [...] stycznia 2007 r., a postępowaniem w przedmiocie delegowania do służby w innej miejscowości. Pierwsze z nich dotyczyło bowiem innej sprawy - odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Postępowanie, które doprowadziło w efekcie do wydania zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2007 r., dotyczyło natomiast delegowania do służby w innej miejscowości. Zarzut braku konsekwencji w postępowaniu Szefa ABW jest więc niezasadny. Mając powyższe na uwadze ocenić należało, że złożony przez skarżącego w dniu 22 marca 2007 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z powodów przedmiotowych był niedopuszczalny. Organ prawidłowo postąpił wydając zaskarżone postanowienie. Z tego względu skarga na to postanowienie podlegała oddaleniu.