II SA/Wa 1090/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia regulaminu otwartego konkursu ofert 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części załącznika do uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz strony skarżącej Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie określenia regulaminu otwartego konkursu ofert na zapewnienie możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego oraz kryteriów wyboru ofert, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 90 ust. 1f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) uchwaliła, co następuje: "§ 1. Określa się Regulamin otwartego konkursu ofert na realizację zadania pod nazwą "Zapewnienie dzieciom zamieszkałym na terenie Miasta [...] możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego na zasadach określonych w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto [...]", stanowiącym załącznik Nr [...] do niniejszej uchwały. § 2. Traci moc Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie określenia regulaminu otwartego konkursu ofert na zapewnienie możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego oraz kryteriów wyboru ofert. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta [...]. § 4. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]." Natomiast w załączniku do powyższej uchwały ustanowiono Regulamin otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego pod nazwą "Zapewnienie dzieciom zamieszkałym na terenie Miasta [...] możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego na zasadach określonych w Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto [...] o następującej treści: § 1. Ilekroć w regulaminie jest mowa o: 1) ustawie – rozumie się przez to ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 z późn. zm.); 2) konkursie lub otwartym konkursie ofert – rozumie się przez to otwarty konkurs ofert, o którym mowa w art. 90 ust. 1d ustawy. § 2. Regulamin określa tryb przeprowadzenia otwartego konkursu na realizację wychowania przedszkolnego poprzez zagwarantowanie dzieciom miejsc w niepublicznych przedszkolach na zasadach określonych w Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto [...]. § 3. Uprawnionymi do przystąpienia do konkursu są niepubliczne przedszkola i niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Miasto [...]. § 4. 1. Przystępując do otwartego konkursu ofert, osoba prowadząca niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego składa, zobowiązanie do przestrzegania warunków, o których mowa odpowiednio w art. 90 ust. 1e ustawy. 2. Ofertę wraz z załącznikami składa się w formie pisemnej w urzędzie, w terminie podanym w ogłoszeniu o konkursie ofert. 3. Otwarty konkurs ofert ogłasza się: 1) w Biuletynie Informacji Publicznej; 2) w siedzibie urzędu w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń; 3) na stronie internetowej urzędu. 4. W ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert wskazuje się: 1) cel konkursu; 2) wysokość środków przeznaczonych na realizację zadania; 3) zasady przyznawania dotacji; 4) zakres, termin i warunki realizacji zadania; 5) termin i miejsce składania ofert; 6) wymaganą dokumentacje; 7) tryb i kryteria wyboru ofert; 8) możliwą do uzyskania liczbę punktów. § 5. 1. Przyjmuje się następujące kryteria wyboru ofert: formalne i merytoryczne. 2. Do kryteriów formalnych zalicza się: 1) status prawny oferenta; 2) termin nadesłania oferty; 3) złożenie oferty wraz z załącznikami na właściwym formularzu; 4) podpisanie oferty przez osoby uprawnione do składania oświadczeń woli w imieniu oferenta. 3. Oferta nie spełniająca wymogów formalnych podlega odrzuceniu. 4. Kryteria merytoryczne stanowią: 1) baza lokalowa; 2) wyposażenie placówki; 3) rodzaje zajęć dodatkowych; 4) kadra pedagogiczna, w tym pomoc nauczyciela i inna obsługa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie załącznika do powyższej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając istotne naruszenie art. 90 ust. 1d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.) w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817 z późn. zm.). W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 90 ust. 1b ustawy o systemie oświaty, niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pomniejszonej o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, jeżeli przedszkole spełni wymagania określone w ww. przepisie. Zgodnie z art. 90 ust. 1c ustawy, osoba prawna lub osoba fizyczna prowadząca wychowanie przedszkolne w niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej 50% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego innej formy wychowania przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pomniejszonej o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, jeżeli przedszkole spełni wymagania określone w ww. przepisie. Z kolei według ust. 1d tegoż przepisu, przyznanie dotacji, o której mowa w ust. 1b i 1c, odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert ogłaszanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do ogłoszenia otwartego konkursu ofert stosuje się odpowiednio przepisy art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817, z późn. zm.). Stosownie zaś do treści art. 90 ust. 1f ww. ustawy, regulamin otwartego konkursu ofert, o którym mowa w ust. 1d, oraz kryteria wyboru ofert określa rada gminy w drodze uchwały, uwzględniając konieczność zapewnienia jak najlepszych warunków realizacji wychowania przedszkolnego. Wobec powyższego wskazano, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) ma pełną zdolność prawną oraz możliwość podejmowania prawnie skutecznych działań mających na celu powstanie określonych skutków prawnych. Jako osoba prawna, działa ona przez swoje organy którymi, zgodnie z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem stanowiącym gminy jest rada gminy, która jest wyłącznie właściwa do stanowienia o sprawach określonych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Takim przepisem jest art. 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty, który upoważnia Radę do określenia procedury, w oparciu o którą przeprowadzony będzie otwarty konkurs ofert oraz wskazania kryteriów oceny złożonych ofert w związku z art. 90 ust. 1d oraz 1b – 1c ustawy o systemie oświaty oraz odpowiednio art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Analizując zaskarżoną uchwałę stwierdzono, że w § 3 Regulaminu wskazano krąg podmiotów uprawnionych do przystąpienia do konkursu. Tymczasem krąg podmiotów uprawnionych do przystąpienia do konkursu ofert dla niepublicznych przedszkoli wynika z przepisów art. 90 ust. 1d oraz art. 90 ust. 1b, 1ba i 1c ustawy o systemie oświaty, w myśl których konkurs może być adresowany do: 1) niepublicznych przedszkoli niebędących przedszkolami specjalnymi (art. 90 ust. 1b ustawy), 2) niepublicznych szkół podstawowych, w których zorganizowano oddziały przedszkolne, niebędących szkołami podstawowymi specjalnymi (art. 90 ust. 1ba ustawy) 3) osób prawnych lub osób fizycznych prowadzących wychowanie przedszkolne w niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego (art. 90 ust. 1c ustawy). Zatem wskazanie i jednocześnie ograniczenie przez Radę Miasta [...] kręgu podmiotów, które mogą przystąpić do konkursu ofert, stanowi naruszenie ww. art. 90 ust. 1d oraz art. 90 ust. 1b, 1ba i 1c ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie zasady powszechności ubiegania się o prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych oraz uniemożliwiło wprowadzenie konkurencyjności pomiędzy uczestnikami konkursu ofert. Ponadto Regulamin zawiera jeszcze inne uchybienia, które stanowią istotne naruszenie prawa. Mianowicie ustawodawca przyjął, jak już wspomniano powyżej w art. 90 ust. 1d ustawy o systemie oświaty zasadę, zgodnie z którą do ogłoszenia otwartego konkursu ma zastosowanie art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Oznacza to, że: 1. otwarty konkurs ogłasza się w Biuletynie Informacji Publicznej, w siedzibie organu administracji publicznej, w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń oraz na stronie internetowej organu administracji publicznej. Ogłoszenie otwartego konkursu ofert można fakultatywnie zamieścić w dzienniku lub tygodniku o zasięgu ogólnopolskim, regionalnym lub lokalnym (art. 13 ust. 3 i 4 ww. ustawy); 2. termin do składania ofert nie może być krótszy nastąpić niż 21 dni od dnia ukazania się ostatniego ogłoszenia (art. 13 ust. 1 ww. ustawy); 3. ogłoszenie otwartego konkursu powinno zawierać informacje o: a) rodzaju zadania, b) wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizacje tego zadania, c) zasadach przyznawania dotacji, d) terminach i warunkach realizacji zadania, e) terminie składania ofert, f) terminie, trybie i kryteriach stosowanych przy dokonaniu wyboru oferty, g) realizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym, podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3 oraz organizacjom podległym organom administracji publicznej lub przez nie nadzorowanym (art. 13 ust. 2 ww. ustawy); 4. ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w roku następnym może nastąpić na podstawie projektu uchwały budżetowej, przekazanego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 13 ust. 5 ww. ustawy). Zatem uchwała Rady Miasta [...] wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia, powtarzając i modyfikując w przepisach regulaminu przepisy art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dalej podkreślono, że z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, ze zm.), w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Ponadto naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym" przepisów przedmiotowej ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też przepisy regulaminu odwołujące się do "zmodyfikowanych" zdefiniowanych pojęć prawnych mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej ustawy. Ponadto skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 485/08 – LEX 475237). Jednak wymogów tych niżej wymienione kwestionowane przepisy Regulaminu nie spełniają, bowiem uregulowania zawarte § 4 ust. 4 stanowią niedosłownie powtórzenie lub modyfikację art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie tj.: – § 4 ust. 4 pkt 1 pojęcie "cel konkursu" – w miejsce "rodzaj zadania" (art. 13 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), – § 4 ust. 4 pkt 4 pojęcie "zakres, termin i warunki realizacji zadania" – w miejsce "termin i warunki realizacja zadań" (art. 13 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy), – § 4 ust. 4 pkt 5 pojęcie "termin i miejsce składania ofert" – w miejsce "termin składania ofert" (art. 13 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy), – § 4 ust. 4 pkt 8 pojęcie "wymaganą dokumentację" – jako nowy element oferty na użytek zaskarżonej uchwały; – § 4 ust. 4 pkt 7 definiuje pojęcie "tryb i kryteria wyboru ofert" – w miejsce "tryb i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz dokonywania wyboru ofert" (art. 13 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy); – § 4 ust. 4 pkt 8 definiuje pojęcie "możliwą do uzyskania liczbę punktów" – jako nowy element oferty na użytek skażonej uchwały. W dalszej części wyjaśniono, że art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stworzył zamknięty katalog tych elementów, zaś uchwała ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy, tj. wydawana na podstawie i w celu wykonania ustawy. Oznacza to, że Rada kierując się udzielonym jej upoważnieniem do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji, w tym konkretnym przypadku powinna określić w sposób kompleksowy kryteria oceny ofert merytoryczne i formalne, a zatem elementy, tak aby mogły zostać poddane rzetelnej ocenie zgodnie z wymogami określonymi w regulaminie. Niezależnie od powyższego uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, bowiem skierowana jest zarówno do podmiotu dokonującego oceny ofert, jak również do podmiotów zainteresowanych złożeniem oferty, usytuowanych poza strukturą administracji publicznej. Zatem jego postanowienia winny być jasne, precyzyjne i kompleksowe, tak aby mogły być wykonywane w odpowiedni sposób przez właściwy podmiot oraz czytelne dla podmiotów zainteresowanych złożeniem stosownej oferty. Wobec powyższego, treść § 5 Regulaminu, stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz art. 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty. Niezależnie od powyższego w § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, powołuje się na właściwy formularz, ale nie wykazuje się, co rozumie pod tym pojęciem. Odnosząc się dalej do kryteriów formalnych, Rada Miasta [...] wskazała "bazę lokalową", nie wykazując jakie konkretne warunki lokalowe i wyposażenie przedszkola i z uwzględnieniem, jakich elementów (place zabaw czy dostosowanie obiektu do potrzeb dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi), będą brane pod uwagę przy ocenie oferty. Ponadto Rada Miasta [...] przy ocenie pod względem merytorycznym "rodzaju zajęć dodatkowych" nie wykazała szczegółowo kryterium oceny stosowanych przy wyborze ofert np. poprzez podanie liczby i rodzaju zajęć dodatkowych realizowanych poza podstawą programową wychowania przedszkolnego, a także nie wskazała wymagań wobec "kadry pedagogicznej', np. poprzez uzupełnienie kryterium o wymagania dotyczące poziomu wykształcenia, doświadczenia czy posiadania dodatkowych kwalifikacji przez nauczycieli, które wykorzystane zostaną w procesie wychowania przedszkolnego. Podkreślono, że kryteria wyboru ofert są miernikiem oceny złożonych ofert i brak szczegółowego wskazania co do poszczególnych elementów kryteriów wyboru ofert, zarówno merytorycznych jak i formalnych, uniemożliwia przygotowanie przez oferenta oferty maksymalnie dostosowanej do oczekiwań organu ogłaszającego konkurs, a także dokonanie przez komisję konkursową właściwej oceny ofert oraz wyboru najkorzystniejszej z nich w celu zapewnienia jak najlepszych warunków realizacji wychowania przedszkolnego. Niezależnie od powyższego ustalone błędnie kryteria, nie wypełniają delegacji z art. 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty oraz nie będą możliwe do zastosowania przez zainteresowane podmioty. Zdaniem skarżącego, w regulaminie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, powinna zostać zamieszczona pełna treść warunków realizacji konkretnego zadania, a w szczególności: informacja o tym, jakie dokumenty winny być złożone na potwierdzenie spełnienia kryteriów wyboru ofert (np. oświadczenia), doprecyzowane jak będą traktowane wnioski wysłane pocztą, czy termin złożenia oferty uważa się datę wpływu czy stempla pocztowego, kto ogłasza konkurs ofert, kto dokonuje oceny formalnej i merytorycznej złożonych ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty, w jakim terminie od upływu terminu złożenia ofert następuje rozstrzygnięcie konkursu ofert, gdzie podaje się do publicznej wiadomości i ogłasza wyniki otwartego konkursu ofert, zaś brak powyższych elementów stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego oraz art. 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i w uzasadnieniu podał, że w skardze wskazano podmioty uprawnione do przystąpienia do konkursu ofert, lecz w zaskarżonej uchwale pominięto niepubliczne szkoły podstawowe, w których zorganizowano oddziały przedszkolne niebędące szkołami podstawowymi specjalnymi, bowiem na dzień podjęcia uchwały na terenie Miasta [...] nie funkcjonowały niepubliczne szkoły podstawowe z oddziałami przedszkolnymi. Z przepisu art. 90 ust. 1b, ust. 1ba, ust. 1c ustawy o systemie oświaty wynika, że konkurs może być skierowany jedynie do funkcjonujących przedszkoli niepublicznych, funkcjonujących niepublicznych szkół podstawowych, w których zorganizowano oddziały przedszkolne, niebędące szkołami podstawowymi specjalnymi, funkcjonujących innych form wychowania przedszkolnego, a nie do kandydatów na prowadzących przedszkole niepubliczne, niepubliczne szkoły podstawowe czy inne formy wychowania przedszkolnego. Wynika to z treści art. 90 ust. 1 e ustawy w myśl którego przystępując do otwartego konkursu ofert, osoba prowadząca niepubliczne przedszkole, szkołę podstawową, w której zorganizowano oddział przedszkolny lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego składa zobowiązanie do przestrzegania warunków, o których mowa odpowiednio w ust. 1 b, 1ba lub 1c, oraz podaje informację o planowanej liczbie uczniów. Wobec powyższego nie ograniczono zasady powszechności, bowiem na dzień uchwalenia uchwały nie były w ewidencji wpisane niepubliczne szkoły podstawowe, w których zorganizowano oddziały przedszkolne niebędące szkołami podstawowymi specjalnymi. W dalszej części wskazano, co do wykroczenie w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia, poprzez powtórzenie i modyfikowanie w przepisach regulaminu przepisów art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, że zgodnie z art. 90 ust. 1d ustawy o systemie oświaty przyznanie dotacji, o której mowa w ust. 1b – 1c, odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert ogłaszanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do ogłoszenia otwartego konkursu ofert stosuje się odpowiednio przepisy art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z powyższego wynika, zatem że art. 13 ustawy udppiw ma zastosowanie do ogłoszenia otwartego konkursu, a nie do regulaminu otwartego konkursu uchwalanego przez Radę Miasta [...]. Ponadto art. 13 powyższej ustawy nawet do ogłoszenia otwartego konkursu ofert nie ma zastosowania wprost. Jak podkreślił Sąd Najwyższy, "w piśmiennictwie trafnie zauważa się, że pojęcie "odpowiedniości" stosowania określonego przepisu oznacza, że niektóre jego postanowienia będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, a jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować". (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. III CZP 51/12). Zatem z użyciem formuły o odpowiednim stosowaniu przepisów "wiąże się niebezpieczeństwo pewnej dowolności "odpowiedniego" stosowania przepisów, do których się odsyła (S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2004, s. 300). W takim przypadku strony danego stosunku prawnego mogą w odmienny sposób wywodzić normy z poszczególnych przepisów. Zatem Wojewoda [...] błędnie zinterpretował, iż Rada Miasta [...] wykroczyła w sposób istotny poza zakres upoważnienia ustawowego, powtarzając i modyfikując w przepisach regulaminu przepisy art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, bowiem w art. 13 ust. 2 ww. ustawy wymieniono katalog informacji, które należy zawrzeć w ogłoszeniu o otwartym konkursie. Intencją Rady Miasta [...] nie było powtórzenie art. 13 udppiw, jednakże mając na uwadze odpowiednie stosowanie art. 13 tej ustawy (a nie wprost), Rada Miasta [...] wskazała w § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały informacje, które pozwolą przygotować uprawnionym podmiotom ofertę maksymalnie dostosowaną do oczekiwań organu ogłaszającego konkurs. Zapisy § 4 ust. 4 załącznika do uchwały nie pozostają w sprzeczności z art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o I wolontariacie. Co zaś się tyczy ustalenia kryteriów, które nie wypełniają delegacji z art. 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty stwierdzono, że w § 5 załącznika do uchwały wskazano kryteria wyboru ofert. Są to kryteria formalne i merytoryczne. Stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert. Dotyczy to zatem ogłoszenia otwartego konkursu ofert, a nie regulaminu otwartego konkursu ofert. Otwarty konkurs ofert ogłasza wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wymagane w art. 13 ust. 2 pkt 6 powyższej ustawy informacje wskazuje się w zarządzeniu Burmistrza Miasta [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego. Ponadto pełna treść warunków realizacji konkretnego zlecenia (jakie dokumenty powinny być złożone na potwierdzenie spełnienia kryteriów wyboru ofert, kto ogłasza konkurs, kto dokonuje oceny ofert itp.), zawarta jest w większości w wymogach ogłoszenia (art. 13 ust. 2 udppiw), którego dokonuje Burmistrz. Pojawia się zatem pytanie czy Rada Miasta [...] nie przekroczyłaby upoważnienia ustawowego, gdyby wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego. Ponadto, w uchwale Rady Miasta [...] nie wskazano podmiotu, który będzie ogłaszał konkurs czy dokonywał oceny ofert, bowiem w rozstrzygnięciach nadzorczych wskazuje się, że w art. 90 ust. 1d ustawy o systemie oświaty postanowiono, iż to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy jest organem ogłaszającym otwarty konkurs ofert, a ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustanowienia organu rozstrzygającego konkurs. Niezależnie od powyższego, do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie określenia regulaminu otwartego konkursu ofert na zapewnienie możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego oraz kryteriów wyboru ofert (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...]. Poprzednio obowiązująca uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, pomimo że podobnie regulowała kryteria wyboru ofert (w stosunku do poprzednio obowiązującej, w zaskarżonej uchwale usunięto kryterium merytoryczne jakim było możliwość udostępnienia placówki do realizacji zajęć wychowania przedszkolnego tylko dla dzieci objętych konkursem ofert). Rozszerzono też krąg podmiotów uprawnionych do przystąpienia do konkursu ofert, w poprzednio obowiązującej uchwale uprawnionymi do przystąpienia do konkursu ofert były niepubliczne przedszkola, wpisane do ewidencji niepublicznych przedszkoli, prowadzonej przez Burmistrza Miasta [...]. Skoro Wojewoda [...] nie zgłosił uwag do uchwały Nr [...], to stanowisko Rady Miasta [...] wyrażone w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. było pochodną zasady zaufania do działań władzy publicznej – Wojewody. Rada Miasta [...] miała prawo uważać, że poprzednia uchwała nie narusza przepisów ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1941 ze zm.), niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Według zaś treści art. 90 ust. 1b ustawy, niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pomniejszonej o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, jeżeli przedszkole spełni wymagania określone w powyższym przepisie, a na podstawie art. 90 ust. 1c ustawy, osoba prawna lub osoba fizyczna prowadząca wychowanie przedszkolne w niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej 50% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego innej formy wychowania przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pomniejszonej o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, jeżeli przedszkole spełni wymagania określone w ww. przepisie. Przyznanie dotacji, o której mowa w ust. 1b – 1c, odbywa się o przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert ogłaszanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 90 ust. 1d ustawy, zaś regulamin otwartego konkursu ofert oraz kryteria wyboru ofert, według treści art. 90 ust. 1f ustawy, określa rada gminy w drodze uchwały uwzględniając konieczność zapewnienia jak najlepszych warunków realizacji wychowania przedszkolnego. W dalszej części wskazać należy, że do ogłoszenia otwartego konkursu ofert stosuje się odpowiednio przepisy art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817, z późn. zm.), a według brzmienia art. 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty, regulamin otwartego konkursu ofert, o którym mowa w ust. 1d, oraz kryteria wyboru ofert określa rada gminy w drodze uchwały, uwzględniając konieczność zapewnienia jak najlepszych warunków realizacji wychowania przedszkolnego. Rację należy przyznać Wojewodzie [...], że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną w myśl art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ma pełną zdolność prawną oraz możliwość podejmowania prawnie skutecznych działań mających na celu powstanie określonych skutków prawnych i jako osoba prawna, działa ona przez swoje organy którymi są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), o czym stanowi art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, a według brzmienia art. 15 ust. 1 tej ustawy, organem stanowiącym gminy jest rada gminy, która jest wyłącznie właściwa do stanowienia o sprawach określonych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, zaś takim przepisem jest cytowany już wyżej 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty. Tymczasem Regulamin w § 3 narusza krąg podmiotów uprawnionych do przystąpienia do powyższego konkursu, bowiem o tym, kto może przystąpić do konkursu, stanowi art. 90 ust. 1 d, art. 90 ust. 1b, 1ba i 1 c ustawy o systemie oświaty i według nich konkurs może być adresowany do: 1) niepublicznych przedszkoli niebędących przedszkolami specjalnymi (art. 90 ust. 1b ustawy), 2) niepublicznych szkół podstawowych, w których zorganizowano oddziały przedszkolne, niebędących szkołami podstawowymi specjalnymi (art. 90 ust. 1ba ustawy) 3) osób prawnych lub osób fizycznych prowadzących wychowanie przedszkolne w niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego (art. 90 ust. 1c ustawy). Zatem Regulamin pomija część podmiotów czym narusza zapisy ustawy. Nie można się powoływać na argument, że konkurs może być skierowany tylko do funkcjonujących instytucji. Organ uchwalając regulamin nie może wybierać sobie podmioty, tylko musi w uchwale (aktcie prawa miejscowego) stosować zapisy ustaw. W ocenie Sądu organ powołując się na art. 90 ust. 1e nieprawidłowo uznał podmioty, bowiem powyższy przepis ma dalsze znaczenie i w pierwszej kolejności ustawa wskazuje krąg podmiotów, a następnie art. 90 ust. 1e wskazuje dalsze warunki do przystąpienia do konkursu. W dalszej części wskazać należy, że w myśl art. 90 ust. 1d ustawy o systemie oświaty, do ogłoszenia otwartego konkursu ofert stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zatem rację ma Wojewoda [...], że: 1. otwarty konkurs ogłasza się w Biuletynie Informacji Publicznej, w siedzibie organu administracji publicznej, w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń oraz na stronie internetowej organu administracji publicznej. Ogłoszenie otwartego konkursu ofert można fakultatywnie zamieścić w dzienniku lub tygodniku o zasięgu ogólnopolskim, regionalnym lub lokalnym (art. 13 ust. 3 i 4 ww. ustawy); 2. termin do składania ofert nie może być krótszy nastąpić niż 21 dni od dnia ukazania się ostatniego ogłoszenia (art. 13 ust. 1 ww. ustawy); 3. ogłoszenie otwartego konkursu powinno zawierać informacje o: a) rodzaju zadania, b) wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizacje tego zadania, c) zasadach przyznawania dotacji, d) terminach i warunkach realizacji zadania, e) terminie składania ofert, f) terminie, trybie i kryteriach stosowanych przy dokonaniu wyboru oferty, g) realizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym, podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3 oraz organizacjom podległym organom administracji publicznej lub przez nie nadzorowanym (art. 13 ust. 2 ww. ustawy); 4. ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w roku następnym może nastąpić na podstawie projektu uchwały budżetowej, przekazanego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 13 ust. 5 ww. ustawy). Wobec powyższego – w ocenie Sądu – wskazany przepis nie daje podstaw do wprowadzania zmian w stosunku do treści aktów prawnych wyższego rzędu. Niezależnie od powyższego racje należy przyznać skarżącemu, że w myśl § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, ze zm.), w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, a naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Niezależnie od powyższego sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie, bowiem stwarza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w ustawie. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też przepisy regulaminu odwołujące się do "zmodyfikowanych" zdefiniowanych pojęć prawnych mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej ustawy. Ponadto skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Wprawdzie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy. Tymczasem – jak słusznie zauważa skarżący – wymogów tych nie spełniają przepisy Regulaminu, bowiem uregulowania zawarte § 4 ust. 4 stanowią niedosłownie powtórzenie lub modyfikację art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a zatem w ślad za skarżącym powtórzyć należy: – § 4 ust. 4 pkt 1 pojęcie "cel konkursu" – w miejsce "rodzaj zadania" (art. 13 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), – § 4 ust. 4 pkt 4 pojęcie "zakres, termin i warunki realizacji zadania" – w miejsce "termin i warunki realizacja zadań" (art. 13 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy), – § 4 ust. 4 pkt 5 pojęcie "termin i miejsce składania ofert" – w miejsce "termin składania ofert" (art. 13 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy), – § 4 ust. 4 pkt 8 pojęcie "wymaganą dokumentację" – jako nowy element oferty na użytek zaskarżonej uchwały; – § 4 ust. 4 pkt 7 definiuje pojęcie "tryb i kryteria wyboru ofert" – w miejsce "tryb i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz dokonywania wyboru ofert" (art. 13 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy); – § 4 ust. 4 pkt 8 definiuje pojęcie "możliwą do uzyskania liczbę punktów" – jako nowy element oferty na użytek skażonej uchwały. Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko Wojewody [...], że art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie tworzy zamknięty katalog tych elementów, a uchwała ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy, zatem Rada kierując się udzielonym jej upoważnieniem do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób systemowy i dokładny i kompleksowy kryteria oceny ofert merytoryczne i formalne, a więc elementy, tak aby mogły zostać poddane rzetelnej ocenie zgodnie z wymogami określonymi w regulaminie. Ponadto uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i w tej sytuacji postanowienia Regulaminu powinny być jasne, precyzyjne i kompleksowe, tak aby mogły być wykonywane w odpowiedni sposób przez właściwy podmiot oraz czytelne dla podmiotów zainteresowanych złożeniem stosownej oferty. Uwzględniając zatem powyższe uwagi, § 5 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz art. 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty. W tym miejscu zauważyć również należy, że w § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, powołuje się na właściwy formularz, przy czym nie wskazuje się, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Ponadto wskazując "bazę lokalową", nie podano jakie konkretne warunki lokalowe i wyposażenie przedszkola i z uwzględnieniem jakich elementów (place zabaw czy dostosowanie obiektu do potrzeb dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi), będą brane pod uwagę przy ocenie oferty, zaś przy ocenie pod względem merytorycznym "rodzaju zajęć dodatkowych" nie wykazano szczegółowo kryterium oceny stosowanych przy wyborze ofert, jak również nie podano wymagań wobec "kadry pedagogicznej'. Rację zatem należy przyznać skarżącemu, że kryteria wyboru ofert są miernikiem oceny złożonych ofert i brak szczegółowego wskazania co do poszczególnych elementów kryteriów wyboru ofert, zarówno merytorycznych jak i formalnych, uniemożliwia przygotowanie przez oferenta oferty maksymalnie dostosowanej do oczekiwań organu ogłaszającego konkurs, a także dokonanie przez komisję konkursową właściwej oceny ofert oraz wyboru najkorzystniejszej z nich w celu zapewnienia jak najlepszych warunków realizacji wychowania przedszkolnego. Niezależnie od powyższego ustalone błędnie kryteria, nie wypełniają delegacji z art. 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty oraz nie będą możliwe do zastosowania przez zainteresowane podmioty. Stąd też w Regulaminie – jak słusznie postuluje skarżący – powinna zostać zamieszczona pełna treść warunków realizacji konkretnego zadania, a w szczególności: informacja o tym, jakie dokumenty winny być złożone na potwierdzenie spełnienia kryteriów wyboru ofert (np. oświadczenia), doprecyzowane jak będą traktowane wnioski wysłane pocztą, czy termin złożenia oferty uważa się datę wpływu czy stempla pocztowego, kto ogłasza konkurs ofert, kto dokonuje oceny formalnej i merytorycznej złożonych ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty, w jakim terminie od upływu terminu złożenia ofert następuje rozstrzygnięcie konkursu ofert, gdzie podaje się do publicznej wiadomości i ogłasza wyniki otwartego konkursu ofert, a brak powyższych elementów stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego oraz art. 90 ust. 1f ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego – w ocenie Sądu – zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości co do części załącznika do uchwały w postaci Regulaminu, bowiem jego postanowienia pozostające w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami prawa, są elementem obligatoryjnym uchwały podejmowanej w sprawie Regulaminu otwartego konkursu ofert, o jakim mowa art. 90 ust. 1d ustawy o systemie oświaty i w konsekwencji istotnie naruszają prawo. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.