II SA/Wa 1090/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] marca 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: B. F. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niej przepisu art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową"). W uzasadnieniu wskazała, że jest wdową otrzymującą emeryturę rodzinną po zmarłym w dniu [...] września 2008 r. funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej. Podniosła, że z przedstawionych jej dokumentów wynika, że jej mąż przez 2 dni przebywał na szkoleniu, którą to służbę zaliczono mu jak służbę pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. Zdaniem Skarżącej okres ten należy uznać za służbę "krótkotrwałą", a tym samym zasadne jest zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W toku postępowania organ uzyskał informację Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej: "IPN") z dnia [...] marca 2017 r., zgodnie z którą, mąż Skarżącej – w okresie od dnia [...] grudnia 1954 r. do dnia [...] grudnia 1954 r. – pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto organ ustalił, że mąż Skarżącej został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem [...] czerwca 1980 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. o numerze [...], Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnienie dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem organu, skoro zatem mąż Skarżącej nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., to wykluczona jest możliwość zastosowania wobec niej trybu określonego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2018 r. Uzasadniając decyzję Minister wskazał, że mąż Skarżącej pełnił służbę przez 27 lat, 5 miesięcy i 24 dni, w tym – jak wynika z informacji IPN – służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – w okresie od [...] do [...] grudnia 1954 r. Mając jednak na uwadze okoliczność, że mąż Skarżącej został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem [...] czerwca 1980 r. i po tej dacie nie pełnił ponownie służby, uznać należało, że nie spełnia jednej z przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Skoro bowiem nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., to organ nie ma możliwości zbadania przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2019 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., a także zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nadto wystąpiła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w postępowaniu, a mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie, tj. braku świadectwa służby (zatrudnienia), w jakiej jednostce i na jakim stanowisku w okresie [...] do [...] grudnia 1954 r. pełniona była służba; a także braku weryfikacji dokumentów zgodnie z Dekretem nr 143 z dnia 20 lipca 1954 r. o Milicji Obywatelskiej i Dekretem nr 269 z dnia 7 grudnia 1954 r. o Naczelnych Organach Administracji Państwowej. W uzasadnieniu Skarżąca skoncentrowała się na tym, że Minister nie wykazał i nie udowodnił tego, jaką w istocie służbę pełnił jej mąż w okresie spornych 2 dni. Jej zdaniem, ze zgromadzonych przez organ dokumentów nie wynika, by była to służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżąca złożyła do akt sprawy pismo procesowe z dnia 2 października 2019 r., w którym wskazała, że wystąpiła do IPN o udostępnienie jej dokumentów z akt osobowych męża, które zostały jej wydane, a z których – w jej ocenie – nie wynika, by jej mąż pełnił służbę w dniu [...] grudnia 1954 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przywołany przepis wprowadza przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że mąż Skarżącej pełnił służbę jedynie do dnia [...] czerwca 1980 r. Prowadzi to zatem do przyjęcia, że po tej dacie nie można było w stosunku do funkcjonariusza stwierdzić, że rzetelnie wykonywał on swoje zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. W konsekwencji zgodzić należało się z Ministrem, że w sprawie nie mogła zostać spełniona przesłanka określona w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez inne składy orzekające tutejszego Sądu, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie daje organowi możliwość wydania decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Regulacja art. 8a ust. 1 jest bowiem jednoznaczna. Jej znaczenie, przy zachowaniu prostych reguł wykładni językowej nie budzi wątpliwości. Nie powstają one także przy zastosowaniu wykładni bardziej złożonych w kontekście jej celowości czy spójności w ramach systemu prawnego. W konsekwencji, użycie na końcu pkt 1 w art. 8a ust. 1, oznaczającego koniunkcję spójnika "oraz" przesądza, że – wobec jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy – wyjątek przewidziany tym przepisem może dotyczyć wyłącznie osób, które spełniają oba wskazane tam warunki łącznie, zatem wobec osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa krótkotrwale i jednocześnie pełniły służbę po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny. Skoro zatem w stosunku do męża Skarżącej nie można było uznać ziszczenia się przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2) ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Pamiętać bowiem trzeba, że decyzja podejmowana w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ma charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć". Kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje Ministra nie zostały podjęte w sposób dowolny. Niezależnie od tego, że skargi nie można było uwzględnić, to Sąd wyjaśnia Skarżącej, że w pełni podziela jej stanowisko, że okres dwóch dni jest okresem "krótkotrwałym", a co więcej szczególnie krótkotrwałym i jako taki winien zostać uznany przez Ministra za szczególnie uzasadniony przypadek. Niemniej jednak mogłoby się to odbyć tylko wówczas, gdyby mąż Skarżącej pełnił służbę po dniu 12 września 1989 r. Kwestia ta była wyraźnie podkreślana przez projektodawcę art. 8a ustawy zaopatrzeniowej na etapie procesu legislacyjnego. Wskazać należy na stanowisko Sekretarza stanu w MSWiA J. Z., zawarte na stronie 8 pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...]– zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Kierując się zatem wykładnią autentyczną, wobec tożsamego brzmienia przepisu przyjętego przez ustawodawcę, nie można kwestionować, że chodziło o tych funkcjonariuszy, którzy na skutek transformacji ustrojowej nie odeszli ze służby, lecz nadal rzetelnie ją pełnili, a w związku z tym, że to właśnie z uwagi na ich zasługi dla Państwa po dniu 12 września 1989 r. zasługują na potraktowanie ich przypadku, jako wyjątku od generalnej zasady. W tym miejscu wyjaśnić również należy Skarżącej kwestię o charakterze zasadniczym dla sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć Ministra podejmowanych w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W postępowaniu tym organ nie dokonuje bowiem ponownego ustalenia wysokości należnego funkcjonariuszowi zaopatrzenia emerytalnego, co sprawia, że nie jest rolą Ministra w ramach tego postępowania dokonywanie oceny tego, czy ustalenie jego nowej (obniżonej) wysokości było prawidłowe (zasadne, słuszne, celowe, zgodne z prawem). Służy temu bowiem odrębny tryb odwoławczy, przewidziany przez art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, którego sądowa kontrola odbywa się przed właściwym do tego sądem powszechnym. Pamiętać również należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie jest inicjowane przez Ministra z urzędu, lecz wymaga wniosku, który z natury rzeczy jest składany już po otrzymaniu przez wnioskodawcę decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego, ustalającej zaopatrzenie w nowej wysokości, zgodnie z przepisami art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to w konsekwencji, że omawiany tryb administracyjny nie został wprowadzony w takim samym celu, zatem by niejako równolegle skontrolować zasadność ponownego ustalenia zaopatrzenia emerytalnego na nowych zasadach. Podkreślić więc wyraźnie należy, że możliwość wprowadzona w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej została przewidziana jako wyjątek od reguły nakazującej – zgodnie z wolą ustawodawcy – ponowne przeliczenie zaopatrzenia funkcjonariusza. Oznacza to zatem, że do Ministra należy wyłącznie rozważenie tego, czy w sprawie wywołanej wnioskiem zachodzi ów wyjątek. To zaś z kolei ma zasadnicze znaczenie dla granic, w ramach których odbywa się kontrola decyzji Ministra, dokonywana przez sąd administracyjny. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi wyłącznie kontrolę postępowania Ministra przy dokonywaniu oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, natomiast poza granicami tej kontroli pozostaje ocena prawidłowości uprzedniego zastosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Innymi słowy rzecz ujmując, sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje, w jakie wyposażony został sąd powszechny i niejako dublować jego czynności. Sąd administracyjny jest natomiast władny do kontroli decyzji Ministra w zakresie objętej jego podstawą materialnoprawną, to jest w świetle regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd w tym składzie ma również świadomość, że przepisy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wskazanych w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania organów administracji publicznej w oparciu o legalnie uchwalone prawo, nie należy zaś ocena zasadności i celowości przepisów mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym, taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy (w tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej). Sąd zgadza się również ze Skarżącą, że oprócz informacji IPN z dnia [...] marca 2017 r. Minister nie zgromadził w aktach niniejszej sprawy żadnych dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby to, w jakiej instytucji czy formacji mąż Skarżącej pełnił służbę we wskazanym okresie od [...] do [...] grudnia 1954 r. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Ministra, że informacja ta jest dla niego wiążąca w ramach niniejszego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że informacja taka jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu oznacza to zatem, że informacja sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), zatem na gruncie postępowania przed organem emerytalnym, którego ostateczna kontrola odbywa się przed sądem powszechnym, stosującym odpowiednie przepisy postępowania cywilnego. Natomiast w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które niewątpliwie podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi – zdaniem Sądu – co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak wskazane okoliczności nie mogły ostatecznie doprowadzić do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej. Sąd uznał bowiem, że z uwagi na brak jednej z obligatoryjnych przesłanek skorzystania z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, kwestia dotycząca samego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, pozostaje obojętna dla rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Nawet gdyby bowiem uznać, że organ nie mógł oprzeć się li tylko na informacji IPN z dnia [...] marca 2017 r. i winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do wskazanego w niej okresu służby, to nie zmienia to faktu, że Skarżącej obniżono już świadczenie emerytalne uznając, że jej mąż pełnił służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, wobec czego otworzyło się jej prawo do wystąpienia z wnioskiem o wyłącznie stosowania przepisów, jakie legły u podstaw tego obniżenia. W konsekwencji obalenie stanowiska o służbie na rzecz totalitarnego państwa ma znaczenie tylko w ewentualnym postępowaniu wywołanym odwołaniem od decyzji ponownie ustalającej zaopatrzenie emerytalne Skarżącej, do którego rozpoznania uprawniony jest wyłącznie sąd powszechny. Dodać należy, że gdyby przyjąć, że służby w okresie wskazanym w informacji IPN z dnia [...] marca 2017 r. nie można byłoby uznać, za służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to tym samym Skarżąca w ogóle nie mogłaby skorzystać z trybu przewidzianego w art. 8a ust. 1 tej ustawy, co oznaczałoby w konsekwencji, że jej wniosek nie mógłby zostać przyjęty przez Ministra jako niedopuszczalny. Innymi słowy, okoliczność ta mogłaby co najwyżej wpłynąć na brak uprawnienia Skarżącej do wystąpienia z niniejszym wnioskiem, natomiast nie mogłaby w żadnej mierze wpłynąć na pozytywne jego rozpatrzenie, skoro bezspornym jest, że mąż Skarżącej nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r. i nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek. Zatem nawet uchylenie przez Sąd decyzji jako wadliwej formalnie, doprowadzić mogłoby wyłącznie do sytuacji dla Skarżącej niekorzystnej, to jest do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, bądź do wydania tożsamej decyzji odmownej, natomiast nie mogłoby ostatecznie doprowadzić do uwzględnienia wniosku, czego niewątpliwie oczekuje Skarżąca. Końcowo wskazać wypada, że Sąd w żadnej mierze nie przesądził, że w okresie wskazanym w informacji IPN mąż Skarżącej istotnie pełnił służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Sąd administracyjny nie badał bowiem, ze wskazanych wyżej względów, czy informacja IPN jest prawidłowa. Wszystkie podniesione przez Skarżącą zarzuty przeciwko tej informacji winny być natomiast podnoszone w postępowaniu przed sądem powszechnym, wywołanym odwołaniem od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego ustalającej zaopatrzenie emerytalne, zgodnie z przepisami art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.