II SA/Wa 1094/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA – Joanna Kube, Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Protokolant – Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G. I. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie o zawieszenie w czynnościach służbowych • uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], • zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029), [...] G. I. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. W związku z upływem okresu zawieszenia, Komendant Powiatowy Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, przedłużono skarżącemu zawieszenie w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podano, ze aktualny stan postępowania karnego nie pozwala na wskazanie terminu i sposobu jego zakończenia, a charakter zarzucanych policjantowi zarzutów uniemożliwia pełnienie przez niego służby. Uzasadniając zaś nadanie rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności wskazano, że policjant podejrzany o popełnienie przestępstwa umyślnego, w istotny sposób naruszył interes służby w Policji, tożsamy z ważnym interesem społecznym. Jednocześnie pouczono skarżącego z możliwością odwołania się do Komendanta Stołecznego Policji w terminie 14 dni, od dnia doręczenia rozkazu. Powyższy rozkaz został przesłany skarżącemu za pośrednictwem poczty i jak wynika ze stempli pocztowych, skarżącego po raz pierwszy nie zastano w domu w dniu 8 grudnia 2006 r. i przesyłkę awizowano, a następnie powtórnie ją awizowano w dniu 18 grudnia 2006 r., po czym zwrócono adresatowi z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie". Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2007 r. skarżący wniósł o stwierdzenie jego nieważności i zarzucił, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, że rozkaz ten wprowadzono do obrotu z mocą wsteczną, bowiem po raz pierwszy, tj. w dniu 8 grudnia 2006 r. przesyłka została pozostawiona w urzędzie pocztowym i zdaniem organu uprawomocniła się ona dopiero w dniu 7 stycznia 2007 r., zaś zawieszenie go w czynnościach służbowych wywoływało skutki na dzień 3 grudnia 2006 r. Zatem niedopuszczalne jest, aby w obrocie prawnym funkcjonował rozkaz zarówno przed doręczeniem, jak i przed uprawomocnieniem się. Ponadto brak było przesłanek merytorycznych o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych. Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że powyższy rozkaz został przesłany skarżącemu za pośrednictwem poczty i jak wynika ze stempli pocztowych, skarżącego po raz pierwszy nie zastano w domu w dniu 8 grudnia 2006 r. i przesyłkę awizowano, a następnie powtórnie awizowano w dniu 18 grudnia 2006 r., po czym zwrócono adresatowi z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie". W dalszej części powołał się na przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. omawiając szeroko instytucję rażącego naruszenia prawa i skonstatował, że zawieszenie w czynnościach służbowych, stosownie do treści art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, można w szczególnie uzasadnionych przypadkach przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Zatem jest to decyzja uznaniowa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wobec skarżącego wszczęto przez Prokuraturę Okręgową [...] w Warszawie postępowanie karne o przestępstwo z art. [...] k.k., a następnie zastosowano wobec niego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania. Stąd też jest to czyn o wyjątkowym charakterze, jeśli zaważy się na fakt, iż dopuścił się go policjant i przełożony mógł w takiej sytuacji przedłużyć okres zawieszenia. Natomiast z chwilą podpisania takiego rozkazu, organ jest nim związany i okres tego związania rozciąga się na okres między jego wydaniem, a doręczeniem. Reasumując, powyższy rozkaz został wydany na podstawie obowiązującego prawa. W odwołaniu z dnia 15 lutego do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego, zaś w uzasadnieniu powołał się na argumenty zawarte już we wniosku o stwierdzenie nieważności dodając, że został on zwolniony ze służby już w dniu 31 grudnia 2006 r., zatem zawieszenie w czynnościach służbowych od dnia zwolnienia jest bezprzedmiotowy. Komendant Główny Policji decyzją dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2008 r. W obszernym zaś uzasadnieniu powołał się na argumenty przedstawione przez organ pierwszej instancji i skonstatował, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem i w sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją uznaniową, to rażącym naruszeniem prawa jest tylko istotne naruszenie ram swobody, oceny lub uznania, a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący G. I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego. W uzasadnieniu natomiast podniósł, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, zaś w sprawie karnej ma nadzieje, że zostanie uniewinniony. W dalszej części podał, że postanowienie o przedłużeniu zawieszenia powinno było być poprzedzone, z uwagi na fakultatywność tego rozstrzygnięcia, starannym postępowaniem dowodowym, z zapewnieniem stronie udziału w tym postępowaniu. Ponadto rodzi się podejrzenie, co do wydania rozkazu o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych znacznie później, aniżeli wynika to z daty na rozkazie, a na koniec skonstatował, że nie dopuścił się zarzucanego mu przestępstwa, zaś organ nie przeprowadził żadnego własnego postępowania w tej sprawie. Tym samym naruszył zasadę niezależności postępowania karnego od administracyjnego. Niezależnie od powyższego zarzucił, że rygor natychmiastowej wykonalności został wydany niezgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, dodał, że nie do przyjęcia jest zarzut wskazujący na wymóg organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie popełnienia przypisanych mu czynów, natomiast rygor natychmiastowej wykonalności został wydany zgodnie z prawem i właściwie uzasadniony przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl zasad ogólnych postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w jego toku stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz są obowiązane prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, a ponadto świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Zaś stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i według art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, Komendant Główny Policji nie zadośćuczynił opisanym powyżej powinnościom i w konsekwencji wydając zaskarżoną decyzję, naruszenie owych przepisów miało – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Na samym początku bowiem ocenić należy, czy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], którego nieważności żąda skarżący, został jemu doręczony – jak podaje organ – w dniu 23 grudnia 2006 r., bądź czy też w ogóle został doręczony, a w konsekwencji, czy wszedł do obrotu prawnego. Do takiego wniosku skłania Sąd następująca analiza. Otóż zgodnie z treścią art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1), a pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2), zaś w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Natomiast – stosownie do brzmienia art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jeżeli zaś nie ma możliwości doręczenia pisma stronie we wskazany wyżej sposób, to według art. 44 § 1 k.p.a., 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ, przy czym zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2), a w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Z kolei w myśl § 4, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że przesyłka z rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], została zaadresowana na adres zamieszkania skarżącego i wysłana za pośrednictwem poczty przez organ w dniu 4 grudnia 2006 r. za numerem R [...]. Świadczy o tym stempel pocztowy na awersie koperty z przesyłką. Nie budzi również wątpliwości fakt, że skarżącego nie zastano w miejscu zamieszkania i w tej sytuacji miał zastosowanie przepis art. 44 k.p.a. Stąd też po raz pierwszy awizowano przesyłkę w dniu 8 grudnia 2006, a po raz drugi w dniu 18 grudnia 2006 r. (adnotacje na odwrocie koperty), po czym zwróconą ją organowi (stempel o brzmieniu "Zwrot nie podjęto w terminie" na awersie koperty), bez podania daty owego zwrotu. W tej sytuacji zatem nie sposób ustalić, czy przesyłka z rozkazem personalnym pozostawała w urzędzie pocztowym przez okres wymagany przepisem art. 44 § 3 k.p.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a., a stwierdzenie organu o doręczeniu jej w dniu 23 grudnia 2006 r., jest całkowicie gołosłowne. Z tego mianowicie powodu, że wątpliwości tych nie może również rozwiać załączone w poczet materiałów sprawy "potwierdzenie odbioru" przesyłki, ponieważ w miejscu przeznaczonym na datownik placówki oddawczej, brak jest stempla urzędu pocztowego. Podobnie rzecz się ma z wyjaśnieniem strony przekazanym na żądanie Sądu w sprawie o sygnaturze II SA/Wa 1617/08. Wszak w piśmie z dnia [...] października 2008 r., organ prawidłowo zwrócił się do Naczelnika Urzędu Pocztowego w L. z zapytaniem: "w jakim dniu PUP przesłał do Komendy Powiatowej Policji w L." sporną przesyłkę i za pismem urzędu pocztowego z dnia [...] października 2008 r. otrzymał odpowiedź, że owa przesyłka: " została jako zwrotna doręczona Państwu w dniu 28 grudnia 2006 r." Nie uzyskano zatem w rezultacie jakiekolwiek odpowiedzi, przez jaki okres sporna przesyłka była przechowywana w urzędzie pocztowym po powtórnym awizowaniu z dnia 18 grudnia 2006 r., bowiem jej "doręczenie" organowi, nie jest tożsame z "przesłaniem" (wysłaniem) przez pocztę. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydane przedwcześnie, a organ rozpoznając na nowo sprawę, winien zastosować się do powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i ustalić w sposób jednoznaczny, czasokres przechowywania przesyłki w urzędzie pocztowym, a następnie ocenić, czy faktycznie zostały zachowane reguły doręczenia zastępczego, o których mowa we wspomnianym już wyżej przepisie art. 44 k.p.a. i co wywiedziono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1617/08. Dopiero w dalszej kolejności można ewentualnie wszcząć postępowanie, bądź też odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego rozkazu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.