II SA/Wa 1097/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Andrzej Kołodziej (spr.), , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia do zwrotu równowartości kosztów utrzymania i nauki żołnierza pełniącego służbę kandydacką 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego M. T. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania Rektor–Komendant [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242) w związku z art. 134 ust.1 pkt 9 oraz art. 135 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), § 38, § 39 pkt 2 i § 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), ustalił do zwrotu przez M. T. równowartości kosztów utrzymania i nauki żołnierza pełniącego służbę kandydacką zwolnionego ze służby w kwocie [...] PLN, stanowiącą koszty zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych poniesionych przez resort obrony narodowej w związku ze zwolnieniem ze służby kandydackiej. W uzasadnieniu podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rektora-Komendanta [...] M. T. został zwolniony z czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka na stacjonarnych studiach magisterskich Wydziału [...], z powodu niezaliczenia przedmiotu szkolenia wojskowego z języka [...], a po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego, Minister Obrony Narodowej utrzymał ją w mocy ustalając datę zwolnienia na [...] listopada 2011 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych ustaw, żołnierz pełniący służbę kandydacką jest obowiązany do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia go ze służby kandydackiej wskutek niespełnienia wymogów określonych w Regulaminie Studiów [...]. Decyzję w tej sprawie wydaje Rektor-Komendant [...], zaś w myśl § 38 i § 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, koszty te ustalono jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie nauki, tj. od 31 sierpnia 2007 r. do dnia zwolnienia ze służby kandydackiej z dniem [...] listopada 2011 r. Wysokość przedmiotowej kwoty została ustalona według stawek obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby i wynosi [...] zł – przed waloryzacją, a po waloryzacji – [...], zł. W odwołaniu od powyższej decyzji M. T. podniósł, że niezaliczenie języka [...] spowodowane było m.in. problemami osobistymi, tj. przewlekłą chorobą matki, którą się opiekuje. Ponadto powołał się na [...] i ograniczone w związku z tym predyspozycje językowe. Wskazał też, że stara się o przyjęcie do służby w Komendzie [...], by służyć obronności kraju i realizować swe pasje. Wniósł z uwagi na powyższe o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 127 § 1 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268 a k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ponowił argumentację organu pierwszej instancji oraz wskazał na nieistotne uchybienie, jakiego dopuścił się organ, bowiem zamiast przepisu art. 134 ust. 1 pkt 4 (niespełnienie wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki) wojskowej ustawy pragmatycznej powołał on przepis art. 134 ust. 1 pkt 9 (wniosek żołnierza) tej ustawy. Jednakże uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie uległy zmianie okoliczności stanowiące przesłanki jego wydania, będące jego podstawą materialnoprawną. Organ zwrócił też uwagę, że M. T. zawierając w dniu [...] sierpnia 2007 r. kontrakt na pełnienie służby kandydackiej nr [...], stosownie do § 2 zawartej umowy oświadczył, że przed podpisaniem kontraktu zapoznał się z przepisami normującymi przebieg służby kandydackiej i zawodowej służby wojskowej. Stąd też powołane w odwołaniu okoliczności mogą spełniać, zdefiniowane w § 41 pkt 2 powołanego rozporządzenia (w brzmieniu do końca 2007 r.), przesłanki uzasadniające zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów, rozłożenie ich na raty lub odroczenie terminu płatności, rozpatrywane na podstawie odrębnego wniosku w innym postępowaniu. Minister Obrony Narodowej odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził, że organ, który podjął w sprawie korespondencję, działając na podstawie pkt 4 w związku z pkt 2 ppkt 1 lit. c upoważnienia nr [...] /MON z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON, Nr 17, poz. 256), jest uprawniony w razie nieobecności Dyrektora Departamentu Kadr do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowień i innych dokumentów, o których mowa w pkt 2 przywołanego upoważnienia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. T. zarzucił jej w pierwszej kolejności, że podpisał ją podmiot do tego nieupoważniony, nie posiadający wymaganego upoważnienia Ministra Obrony Narodowej. M. K. jest bowiem zastępcą Dyrektora Departamentu Kadr, a więc nie jest Dyrektorem Departamentu Kadr, dla którego to w pkt 2 ppkt 1 lit. c Minister Obrony Narodowej udzielił upoważnienia do: "wydawania w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji i postanowień w II instancji, w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie oraz kandydatów na żołnierzy zawodowych dotyczących (...) c) ustalania wysokości i zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę (...)". Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane jako rozstrzygnięcia samego organu. Ponieważ zastępca Dyrektora Departamentu Kadr nie został upoważniony do działania za organ, jego działanie w konsekwencji ma znamiona rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji. Skarżący wniósł w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł ponadto, że w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. zgłosił w trybie art. 227 w zw. z art. 228 k.p.a. skargę na działanie M. K. Jednocześnie skarżący wskazał, że wydanie decyzji zobowiązujących do zwrotu przedmiotowych kosztów wobec byłych kandydatów na żołnierzy zawodowych nie zostało przewidziane przez ustawę (art. 135 ustawy pragmatycznej i art. 11 ustawy nowelizującej tę ustawę w 2007 r.), a przepisy tego rodzaju muszą być przestrzegane i interpretowane ściśle. Z tego względu obydwie decyzje, jako nie mające oparcia w normie prawa materialnego, rażąco naruszają prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów stwierdził, że Zastępca Dyrektora Departamentu Kadr, który działał na postawie pkt 4 w związku z pkt 2 ppkt 1 lit. c upoważnienia nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2011 r., był uprawniony w razie nieobecności Dyrektora Departamentu Kadr do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowień i innych dokumentów w sprawach, o których mowa w pkt 2 przywołanego upoważnienia. Ponadto wskazane upoważnienie nie uprawnia Dyrektora Departamentu Kadr do wydawania decyzji w I instancji w przedmiotowej kwestii w stosunku do kandydatów i byłych kandydatów na żołnierzy zawodowych. Odnośnie istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji w stosunku do skarżącego organ podniósł, że M. T. rozpoczął naukę w [...] w dniu [...] sierpnia 2007 r., a więc miał w sprawie zastosowanie uchylony z dniem 31 grudnia 2007 r. art. 135 wojskowej ustawy pragmatycznej, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, stanowiący, że do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych w przypadku, gdy pobierali naukę przed wejściem w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego umieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie powyższego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej, nie stając się przez to organem administracji. W doktrynie przyjmuje się, że przekroczenie zakresu upoważnienia powoduje nieważność dokonanej czynności (J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 52-53). Podobne stanowisko zajmuje w tej kwestii orzecznictwo, zgodnie z którym działanie pracownika bez upoważnienia organu ma znamiona rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność danej czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88, ONSA 1990, Nr 1, poz. 4). W rozpatrywanej sprawie zaskarżoną decyzję podpisał, z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej, Zastępca Dyrektora Departamentu Kadr – M. K., powołując się na art. 268 a k.p.a. oraz pkt 2 ppkt 1 lit. c upoważnienia nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON, Nr 17, poz. 256). Zgodnie z cytowanym pkt 2 ppkt 1 lit. c przedmiotowego upoważnienia, Minister Obrony Narodowej upoważnił Dyrektora Departamentu Kadr do wydawania w jego imieniu decyzji i postanowień w II instancji, w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie oraz kandydatów na żołnierzy zawodowych i byłych kandydatów na żołnierzy zawodowych, dotyczących ustalania wysokości i zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na pkt 4 upoważnienia, zgodnie z którym w razie nieobecności Dyrektora Departamentu Kadr, do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowień i innych dokumentów w sprawach, o których mowa w pkt 2, Minister Obrony Narodowej upoważnił Zastępcę Dyrektora Departamentu Kadr zajmującego stanowisko cywilne. Należy w tym miejscu zauważyć, iż w myśl wskazanego pkt 2, przy czym według systematyki stosowanej w upoważnieniu przez organ winno być "ppkt 2", Minister Obrony Narodowej upoważnił Dyrektora Departamentu Kadr do wydawania w jego imieniu decyzji i postanowień w I instancji, w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie, dotyczących enumeratywnie wymienionych od lit. a do lit. s, spraw. Analiza pkt 4 w związku z ppkt 2 upoważnienia prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że Zastępca Dyrektora Departamentu Kadr podczas nieobecności Dyrektora Departamentu Kadr, która to nieobecność nie jest w sprawie kwestionowana, nie mógł wydać zaskarżonej decyzji w II instancji. Doszło zatem do bezprawnego i wyraźnego przekroczenia przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Kadr udzielonego upoważnienia, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji wobec zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji niedopuszczalnym było badanie zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, a w szczególności odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 pierwszej z powołanych ustaw, zaś o kosztach w oparciu o jej przepis art. 200 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).