II SA/Wa 1098/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą K. M. przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), przyznanie świadczenia jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Organ wskazał, iż przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych brana jest pod uwagę trudna sytuacja bytowa wnioskodawcy, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na szczególny charakter, np. wybitne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w jakiejś dziedzinie aktywności zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej albo szczególne zdarzenia losowe. K. M., urodzona w 1945 r., we wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznanie emerytury specjalnej, uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., zakwestionowała sposób wyliczenia świadczenia emerytalno-rentowego dokonanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i wskazała, że ZUS nie zaliczył 11 lat okresów składkowych – prowadzonej działalności gospodarczej oraz 14 lat pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto stwierdziła, że po ukończeniu 55 roku życia mogła zgodnie z przepisami przejść na emeryturę, gdyż posiadała grupę inwalidzką z trwałą niezdolnością do pracy. Od niekorzystnych decyzji ZUS wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w T., a następnie do Sądu Apelacyjnego w [...], jednak sądy podzieliły stanowisko ZUS i nie zmieniły wysokości wypłacanego świadczenia. Wnioskodawczyni utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości 591,34 zł, przy czym kwota ta nie zaspokaja jej bieżących potrzeb. Wskazała, że choruje na [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że K. M. mieszka sama, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, choruje przewlekle na [...]. Ma ustaloną całkowitą niezdolność do pracy na stałe od 2001 r. Jedynym jej dochodem jest emerytura w wysokości 591,34 zł. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 530 zł, na leczenie wydaje ok. 350 zł miesięcznie. Na bieżące opłaty zaciąga pożyczki w banku. Nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 cyt. ustawy. Świadczenia specjalne nie są bowiem świadczeniami zastępczymi, przyznawanymi, np. w przypadku odmowy przyznania świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ podkreślił, że nie należy do jego kompetencji ustalanie uprawnień obywateli do określonych świadczeń społecznych oraz wysokości tych świadczeń. Prezes Rady Ministrów nie jest również arbitrem sporów w tej dziedzinie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazała, iż jej wniosek do Prezesa Rady Ministrów dotyczył udzielenia pomocy w ramach mediacji z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. jako organu uprawnionego do podjęcia decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2010 r. skarżąca ponowiła zarzuty dotyczące nieprawidłowego wyliczenia jej okresów składkowych do wymiaru renty i emerytury oraz wniosła o zasądzenie jej emerytury dożywotniej w wysokości 1500 zł miesięcznie oraz jednorazowego odszkodowania w wysokości 84000 zł w ramach rekompensaty za utracone świadczenie. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie kwestionuje faktu, iż przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie administracyjne było przyznanie renty specjalnej w trybie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zgodnie z którym, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. W celu dokonania prawidłowej wykładni pojęcia szczególnie uzasadnionych przypadków odwołać się należy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1429), w którym Trybunał uznał, że wspomniany wyżej przepis art. 82 ust. 1 ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w przepisie tym chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, niepowtarzalność często nieporównywalność takich zasług i osiągnięć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, którego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy prawa materialnego i przepisy o postępowaniu administracyjnym. Ponadto, wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracyjny jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając tym samym poza wyznaczone mu granice kontrolne. Renta specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia. Przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np., jak wskazuje w zaskarżonej decyzji organ, m.in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, ale nie jest to jedyne kryterium przyznania tego świadczenia, gdyż wówczas zastąpiłoby ono świadczenia przyznawane przez pomoc społeczną. Renta specjalna nie ma charakteru roszczeniowego. Jednocześnie ważne jest, aby wspomniane powyżej szczególne okoliczności były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku i to że szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z treści wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r. skierowanego do Prezesa Rady Ministrów wynika, że dotyczy on przyznania emerytury specjalnej. Słusznie zatem organ potraktował przedmiotowe pismo jako wniosek o przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżącej, wskazując, że wniosek w istocie dotyczył przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ustawy. Zdaniem Sądu, Prezes Rady Ministrów prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy. Nie uchybił poszczególnym przepisom proceduralnym, ani też zasadom postępowania administracyjnego. Jednocześnie zbadał warunki socjalno – bytowe skarżącej, występując m. in. do ośrodka pomocy społecznej i uzyskując odpowiednie, szczegółowe informacje w tym zakresie. Organ, po wnikliwym zapoznaniu się z materiałem dowodowym, w tym z licznymi dokumentami nadesłanymi przez skarżącą, prawidłowo stwierdził, że okoliczności powoływane przez wymienioną w toku całego postępowania, nie stanowią o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. W toku postępowania organ nie stwierdził zaś występowania innych okoliczności, które w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mogłyby zostać uznane za spełniające warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie stwierdzono bowiem, aby wnioskodawczyni miała wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w jakiejkolwiek dziedzinie działalności. Należy podnieść, że Prezes Rady Ministrów, uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał, dlaczego nie dopatrzył się w sytuacji K. M. przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego oraz odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego. Organ przekonująco wyjaśnił, że kwestionowanie przez skarżącą sposobu wyliczenia świadczenia emerytalnego w decyzjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które były już przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu przed sądami powszechnymi nie stanowi przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego. Zgodzić się należy z Prezesem Rady Ministrów, że organ administracji nie jest władny w postępowaniu administracyjnym dokonywać oceny prawidłowości procesu sądowego i prawomocnych orzeczeń sądowych, jak również nie może być arbitrem w sporze pomiędzy stroną a Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Po stwierdzeniu zatem, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 82 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Ocena bowiem okoliczności zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego należy do organu, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Tak więc skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.