II SA/Wa 1098/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa, w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił M.J. przyznania statusu osoby bezrobotnej od dnia 18 stycznia 2016 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że z posiadanych dokumentów wynika, że od dnia 25 lutego 2002 r. ww. rozpoczęła działalność gospodarczą oraz nie zawiesiła i nie zaprzestała wykonywania tej działalności, co potwierdza wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEIDG) z dnia 9 lutego 2016 r., stąd też organ odmówił przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej. M.J. złożyła do Wojewody [...] odwołanie od ww. decyzji, w którym wniosła o jej unieważnienie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustalił, na podstawie danych zamieszczonych w CEIDG, że odwołująca się rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej z dniem 25 lutego 2002 r. Działalność ta nie została zawieszona i na dzień wygenerowania przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] danych z CEIDG status działalności gospodarczej zaznaczony był jako aktywny. Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, status osoby bezrobotnej może posiadać osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do rejestru działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę powyższy wpis uznać zatem należy, iż odwołująca się nie spełniła warunków przewidzianych ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do nabycia statusu osoby bezrobotnej, tym samym słusznym było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.) domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. W ocenie Wojewody [...] zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o dokument pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, jak również w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy Kpa oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. M.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Skarżąca w uzasadnieniu skargi odniosła się argumentacji organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdziła, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie natomiast z art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podać należy, że przepisy o postępowaniu administracyjnym tworzą odrębny system prawny, w którym przepisy procesowe mają wtórny charakter wobec przepisów prawa materialnego i służą do ich realizacji. Strony postępowania administracyjnego pozostają w określonych stosunkach prawnych, tzn. mają określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów procesowych, a nie tylko uprawnienia oraz obowiązki wskazane w przepisach prawa materialnego. Zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały uregulowane w Rozdziale 2 – Zasady ogólne ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – zwanej dalej Kpa. Zasady te, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11, są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji publicznej wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 Kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w art. 7 Kpa zasada odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących " załatwieniu sprawy ". Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że celem postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie oparte było na udowodnionych faktach i aby właściwe przepisy prawa zostały zastosowane do ustalonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe winno doprowadzić do uzyskania jasnego obrazu wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla nie okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania administracyjnego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. Zgodnie z art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić należy, że żaden dowód w postępowaniu administracyjnym nie ma absolutnej mocy w takim sensie, który wyłączałby obalenie lub kwestionowanie wniosków, jakie z niego wynikają, wykluczając możność badania jego rzetelności. Organ administracyjny nie może czuć się zwolniony z obowiązku przeprowadzenia swobodnej oceny każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, i to w kontekście zarówno pozostałego materiału dowodowego, jak i twierdzeń stron, które zawsze muszą być z tym materiałem skonfrontowane. Obowiązek ten można wyinterpretować z treści art. 77 § 1 i art. 80 Kpa (patrz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 marca 2015 r sygn. akt I OSK 2271/13 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły powyżej powoływane i analizowane przepisy postępowania administracyjnego. Punkt wyjścia do rozważań na temat prawidłowości wydanych decyzji jest interpretacja art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.) odnosząca się do definicji bezrobotnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2011 r. który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o:(...) bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, I oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: (...) pkt f nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: – zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo – nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Za w pełni prawidłową uznać należy konstatację organu odwoławczego, że tylko formalne wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, zawieszenie tej działalności lub jej nierozpoczęcie stanowi pozytywną przesłankę do uzyskania i posiadania statusu osoby bezrobotnej. Zastosowanie ma w tym zakresie zasada domniemania prawdziwości danych wpisanych do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP na podstawie art. 33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.). Stosownie do powołanego przepisu domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Z przepisu tego wynika obowiązek osoby, która wpis taki posiada, jego uaktualniania zgodnie z aktualnym stanem faktycznym. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma skarżącej skierowane do Urzędu Skarbowego [...] noszące datę 15 maja 2002 r., w którym informuje iż z dniem 15 maja 2002 r. zawiesza prowadzenie działalności gospodarczej, a o terminie jej wznowienia poinformuje Urząd osobnym pismem. W ocenie Sądu okoliczność ta nie została przez organy wyjaśniona, a miała kluczowe znaczenie dla sprawy do uznania, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że skarżąca do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji załączyła kopię komunikatu Ministra Gospodarki, z którego wynika, że w związku z uruchomieniem od dnia 1 lipca 2011 r. Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej stwierdzono, że wpisy w ewidencjach gminnych były tworzone na przestrzeni lat i zawarte w nich informacje mogą wymagać korekty, w zależności od daty dokonania wpisu oraz sposobu prowadzenia ewidencji. W tym zakresie organy również nie przeprowadziły stosownych ustaleń. Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły wcześniej powołane przepisy postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, bowiem utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane są usunąć stwierdzone uchybienia, a w szczególności ustalić, czy faktycznie zaistniała przesłanka określona w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uniemożliwiająca przyznanie skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.