II SA/Wa 11/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie zamieszczenia i odmowę usunięcia ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzji w sprawie wycofania z obrotu produktu leczniczego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (słownie: dwieście) złotych. F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła w dniu 3 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie umieszczenia i odmowę usunięcia ze stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Głównego Inspektora Farmaceutycznego informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2013 r., nr [...] dotyczącej wycofania z obrotu na terenie całego kraju produktu leczniczego [...], numer serii: [...], data ważności: [...] oraz na zamieszczenie i odmowę usunięcia ze stron interenetowych Głównego Inspektora Farmaceutycznego skanu ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że w dniu 24 listopada 2013 r. wystąpiła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z żądaniem usunięcia ze stron internetowych BIP Głównego Inspektora Farmaceutycznego zamieszczonego na tych stronach skanu oraz informacji o wydaniu decyzji. Wskazując, że wydana decyzja nie jest decyzją ostateczną, nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a Spółka będzie składała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie kwestionowanej decyzji, zatem brak jest podstaw prawnych do publikowania na stronach internetowych decyzji wydanej w sprawie, w której postępowanie administracyjne jest w toku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazał, że zamieszczenie decyzji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej wynika z realizacji treści art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, z którego wynika, że organ może udostępniać w biuletynie informacje publiczne będące rozstrzygnięciami, tj. danymi publicznymi. Dalej podał, że informacja publiczna – rozstrzygnięcie, które jest przedmiotem żądania spółki stanowi informację publiczną, gdyż w ramach kompetencji przyznanych organowi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne Główny Inspektor Farmaceutyczny nadzoruje jakość produktów leczniczych, kierując się obowiązującymi przepisami w interesie publicznym. Podkreślił, że działa wyłączenie o obowiązujące regulacje prawne, co znajduje uzasadnienie w przepisach, których celem jest ochrona zdrowia publicznego, a informowanie pacjentów jest elementem ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. W doktrynie podkreśla się, że aby akty administracji publicznej, wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, muszą być skierowane do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja taka stanowi istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wyłączone spod zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są akty o charakterze generalnym. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, zawierającym wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w niniejszej sprawie była czynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie umieszczenia i odmowy usunięcia ze stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzji. Aby ocenić zatem kwestię dopuszczalności skargi we wskazanym zakresie, należy zbadać w pierwszej kolejności, czy opublikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, do którego będzie miał zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej każdy obywatel ma prawo do informacji publicznej. Prawo to wynika bezpośrednio z art. 61 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane są szczegółowo w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Artykuł 2 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje następujące formy udostępniania informacji publicznej. Są to zgodnie z art. 7 ustawy: 1. ogłaszanie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2. udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i art. 11, tj. na wniosek oraz w formie wyłożenia lub wywieszenia, bądź poprzez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją, 3. wstępu na posiedzenia organów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, 4. umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych, o którym mowa w art. 9b, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ogłoszenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. O ile złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego, o tyle zupełnie inny charakter ma publikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. "Szczególny charakter ustawodawca nadał dotychczas nieznanej (w Polsce na gruncie prawnym) procedurze udostępniania informacji, czyli zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ten urzędowy teleinformatyczny publikator ma spełniać funkcję instytucji powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej." (Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji. Michał Bernaczyk, Mariusz Jabłoński, Krzysztof Wygoda, s. 40) W ocenie Sądu, Biuletyn Informacji Publicznej służy zatem, w swoim założeniu, zapoznawaniu się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji lub jej usunięcia. Czynność utworzenia Biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. Z tego zaś wynika, że wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznych nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonej informacji publicznych z Biuletynu Informacji Publicznej. Ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej powinna przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 229 pkt 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20.11.2008 r., sygn. I OSK 611/08). W tym stanie rzeczy uznać należało, że działania Głównego Inspektora Farmaceutycznego polegające na prowadzeniu Biuletynu Informacji Publicznej nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.