II SA/Wa 11/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2270/19 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy zastosowania wobec M.Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.). Decyzja została wydana na podstawie art. 8a powyżej określonej ustawy. Sąd w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego 1 art. 8a ust. pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa NSA. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od 1 września 1984 r. do 31 lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy tez zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej. Okoliczność tą niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie jest również jasne stanowisko organu, co do rzetelności służby skarżącego. Organ w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej a art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, w zasadzie pominął kwestie dotycząca przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Sąd zobowiązał organ do dokonania wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] grudnia 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą ponownie odmówił M.Z. wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu przywołał leksykalne synonimy "krótkotrwałości" (m. in. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy) i podał że skarżący pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego przez 5 lat, 5 miesięcy i 13 dni, przy całkowitym okresie służby wynoszącym 21 lat, 8 miesięcy i 11 dni (27% ogółu służby). Organ stwierdził, że nie kwestionuje, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r., jednakże brak jest dowodów, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Ponadto organ podał, że skarżący był członkiem PZPR i Towarzystwa Przyjaźni Polsko – Radzieckiej, co zdaniem organu świadczy, że postawa skarżącego wskazuje na jego zaangażowanie w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. W konkluzji Minister stwierdził, że zarówno postawa jak i osiągnięcia skarżącego w służbie po 12 września 1989 r., jak również charakter i warunki jej pełnienia, a przede wszystkim zaangażowanie w strukturach politycznych państwa totalitarnego, nie pozwalają na uznanie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający organowi na wyłączenie stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. M.Z., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona przez decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2020 r. została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2214/19. W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu organ uznał, że nie ma przesłanek do stwierdzenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ argumentował, że skarżący przed 31 lipca 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego, a jego służba nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Zdaniem organu skarżący utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, o czym świadczy fakt, jego przynależności do PZPR. Jak już powiedziano, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego Organ nie ustalił na czym polegała służba skarżącego w okresie tzw. państwa totalitarnego, a w szczególności jaki był zakres jego obowiązków. Fakt przynależności do PZPR oraz TPPR sam w sobie nie świadczy o tym, że skarżący wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego oraz o tym, że jego aktywność w służbie nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Twierdzenia organu odnośnie zaangażowania skarżącego w służbie nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, na który powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przynależność partyjna skarżącego nie świadczy o tym, że jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych i standardowych działań w służbie. Światopogląd skarżącego nie może przesądzać o dopuszczalności zastosowania wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto w ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w powyżej określonym wyroku, a w szczególności w zakresie dotyczącym charakteru służby i wykonywanych faktycznych czynności z narażeniem życia i zdrowia. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że brak jest możliwości wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. W ocenie Sądu organ nieprawidłowo ocenił kryterium "krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państw", albowiem całkowicie pominął fakt, że w tym okresie skarżący był pracownikiem, a następnie funkcjonariuszem, który podnosił kwalifikacje zawodowe. Mając to wszystko na uwadze, nie można uznać, aby organ wykonał w pełni wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 19 czerwca 2020 r. grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2270/19 i w sposób należyty rozważył, czy w przypadku skarżącego zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś wyjaśnić, w jaki sposób skarżący był zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, odnieść się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie i do ustaleń co do aktywności skarżącego w tym okresie. Następnie zaś ponownie dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 8a ust. 1 tej ustawy. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.