II SA/Wa 1100/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej: "K.p.a.", własny rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] o odmowie przyznania M. K. prawa do ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lutego 1998 r. W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Raportem z dnia [...] listopada 2012 r. M. K. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców położonym w miejscowości I., gmina S., w okresie od [...] stycznia 1995 r. do [...] lutego 1998 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013r. nr [...], Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), odmówił ww. przyznania prawa do ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lutego 1998 r. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. M. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie ww. rozkazu personalnego w całości i wydanie decyzji zgodnie z żądaniem strony. Uzasadniając powołane na wstępie rozstrzygnięcie, Komendant Główny Policji wskazał na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Organ wskazał, iż § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, stanowi, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne, niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4 okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką regulację stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, która w sposób wyraźny stanowi o zaliczeniu tych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Istotnym zagadnieniem przy stosowaniu powołanej normy prawnej jest więc ustalenie treści pojęcia "domownik", z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Organ zauważył, iż pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w ww. ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Do oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy (obejmującego okres 27 stycznia 1995 r. - 3 lutego 1998 r.) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ustawy domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Cytowana ustawa wprowadza zatem wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy, zgodnie z art. 1, obowiązany jest stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli natomiast organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3). Zeznania świadków powinny być na tyle wiarygodne, aby można było je traktować jako równoważne w zakresie wartości dowodowej z informacjami zawartymi w świadectwach służby czy świadectwach pracy, które co do zasady stanowią podstawowy dowód w takim postępowaniu. Świadectwa te są uwzględniane jedynie w przypadku zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, a organy je wydające opierają się na danych z akt osobowych pracowników oraz posiadanych ewidencji np. czasu pracy, urlopów. Ocena przedstawionych dowodów należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu danego okresu do pracowniczego stażu pracy. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie świadkowie stwierdzili, że M. K. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców – S. i T. K. o pow. 3,17 ha, położonym we wsi I. w okresie od [...] stycznia 1995r. do [...] lutego 1998 r. Świadkowie wskazali, że są bliskimi sąsiadami strony i potwierdzili faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, tj. przy pracach polowych i przy inwentarzu domowym. Zeznali również, że praca była stała, wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy i stanowiła jedyne źródło utrzymania. Stwierdzili również, że okoliczności objęte zeznaniem są im znane, ponieważ mieszkali w sąsiedztwie ww. gospodarstwa rolnego oraz widywali M. K. przy pracach polowych. W uzupełnieniu swoich zeznań świadkowie stwierdzili, że widywali ww. kilka razy w tygodniu podczas pracy w gospodarstwie rolnym. W. P. stwierdził, że M. K. "pracował w ciągu doby od kilku godzin do całego dnia w zależności od potrzeby, także do późnych godzin wieczornych", natomiast Z. C. określił, iż "ilość przepracowanego czasu w ciągu doby była uzależniona od rodzaju prac w gospodarstwie, w polu, na łące", a zainteresowanego widywał jak wykonywał prace w gospodarstwie zarówno przed dniem [...] stycznia 1995 r., jak i po dniu [...] lutego 1998 r. W. P. wskazał, iż jego zabudowania mieszczą się ok. 250 m od zabudowań gospodarskich państwa K., a najbliższe grunty rolne znajdują się w odległości kilkudziesięciu metrów od ich gruntów. Z. C. podał, iż jego pola i łąki graniczą z polami i łąkami państwa K. Świadkowie wskazali, jakie dokładnie zboża oraz warzywa uprawiali rodzice strony, jakie hodowali zwierzęta, a także jakiego rodzaju sprzęt posiadali w swoim gospodarstwie rolnym. Oświadczyli również, że we wskazanym okresie przebywali na stałe w ww. miejscowości i nie opuszczali swojego miejsca zamieszkania. W ocenie organu, zeznania świadków nie mogą zostać uznane za wiarygodny i wystarczający dowód potwierdzający świadczenie przez stronę pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, bowiem pozostają w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami. Organ zauważył, iż z akt osobowych wynika, że w okresie 1994 - 1999 zainteresowany uczęszczał do Technikum Łączności nr [...] w L., przy czym odległość od miejsca położenia gospodarstwa rolnego w miejscowości I. do L. wynosiła ok. 25 km w jedną stronę. Nauka w szkole ponadpodstawowej oraz związane z nią obowiązki, tj. lekcje, lektury, praktyki zawodowe, przygotowanie do matury, wykluczają stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Nie oznacza to, że zainteresowany nie pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa, jednak praca ta nie mogła mieć charakteru stałego z uwagi na inne, stałe, absorbujące zajęcia. Zdaniem organu, czynności wykonywane w gospodarstwie rolnym wymagają poświęcenia określonego czasu, jednakże nawet codzienne wykonywanie niektórych czynności nie powinno być utożsamiane z pojęciem pracy, bowiem pomoc rodzicom w gospodarstwie rolnym nie jest synonimem świadczonej w nim pracy. Tradycyjnie świadczona w wolnych chwilach doraźna pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie pozwala na uwzględnienie tego okresu do stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat, bowiem strona nie mogła świadczyć pracy w rozmiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania gospodarstwa. Ponadto, stała praca wymaga pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Sformułowania "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż - ze względu na rodzaj produkcji - niekiedy nie będzie to konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. Zatem o stałej pracy można mówić wówczas, gdy stanowiła ona główny cel i zajęcie pracującej osoby. W przedmiotowej sprawie, jak wcześniej stwierdzono, głównym celem i zajęciem M. K. we wnioskowanym okresie było pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej i stąd też czynności wykonywane w gospodarstwie rolnym należy uznać za doraźną pomoc, świadczoną w czasie wolnym od podstawowych obowiązków, a nadto jedynie wówczas, gdy miał możliwość, a nie gdy zachodziła taka potrzeba. Organ zauważył, iż zainteresowany w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, nie przedstawił żadnej informacji o ówczesnej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Oznacza to, że udzielanej pomocy nie traktował jako pracy (a tym bardziej stałej) w gospodarstwie rolnym rodziców, gdyż jego podstawowym obowiązkiem w tym okresie było uczęszczanie i przygotowywanie się do zajęć szkolnych. W świetle powyższego, zdaniem organu, M. K. świadczył w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika. Taką też pomoc obserwowali świadkowie, uznając ją za wykonywanie pracy w charakterze domownika. Doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, czy praca w czasie ferii lub wakacji, nie może zostać uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Pojęcie domownika w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. powiązane jest ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą, choć systematyczną pomocą. Pismem z dnia 6 maja 2013 r. M. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], a nadto o wydanie decyzji pozytywnej zgodnie z żądaniem strony oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozkazowi naruszenie art. 7, art. 80 K.p.a., skutkującego błędnym przyjęciem, że skarżącego w przedmiotowej sprawie nie można uznać za domownika w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a tym samym zaliczyć okresu pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lutego 1998r. na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zdaniem skarżącego, przedłożone do akt sprawy dokumenty, jego własne oświadczenia oraz wyjaśnienia świadków, którzy szczegółowo opisali rodzaj prac wykonywanych przez skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, stanowią istotny dowód w sprawie i przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy. W ocenie skarżącego, organ błędnie przyjął, że fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej osoby pozostającej z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie rolnym wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Powołując orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych skarżący zauważył, iż pojęcia "stałej pracy" nie należy bowiem utożsamiać z koniecznością nieustannego jej wykonywania i nie zawsze praca ta musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych. Pobieranie przez skarżącego nauki w szkole pobliskiej miejsca zamieszkania, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, nie może stanowić przeszkody do uznania go za domownika w rozumieniu ww. ustawy. Skarżący wskazał, iż gospodarstwo rolne rodziców było tzw. gospodarstwem karłowatym, zaliczanym do bardzo małych gospodarstw o powierzchni do 5 ha. Praca w gospodarstwie była obowiązkiem skarżącego ze względu na zaawanasowany wiek rodziców - powyżej 50 lat. Gospodarstwo nie było dostatecznie doposażone w urządzenia i maszyny. Prace polowe były wykonywane z wykorzystaniem konia pociągowego oraz nakładem sił skarżącego i jego rodziców. Skarżący był najmłodszy spośród czworga rodzeństwa. Starsze siostry oraz brat we wnioskowanym okresie nie mieszkali już w miejscowości I. Skarżący ze względu na młody wiek, mieszkając z rodzicami, wykonywał prace gospodarcze i polowe pod ich nadzorem i opieką w miejscu, czasie i rozmiarze podyktowanym potrzebami gospodarstwa. Były to prace polegające na obrządku inwentarza zwierzęcego, prace polowe - koszenie zboża, zbiory zboża i zwózka do stodoły, młócenie zboża, sadzenie i wykopki ziemniaków, praca przy sianokosach, zbiory buraków cukrowych i ich wywóz na skup, prace bieżące wynikające z rytmu dnia codziennego. Skarżący podkreślił, iż w przedmiotowym okresie pozostawał na utrzymaniu rodziców, zaś dochody uzyskiwane z działalności rolniczej były przeznaczane m.in. na kształcenie się skarżącego (zakup podręczników, pokrycie kosztów dojazdu). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż gospodarstwo rolne rodziców skarżącego liczyło 3,17 ha powierzchni. Na wskazanym obszarze prowadzono hodowlę trzody i bydła oraz drobiu, a także zasiewy: pszenicy, żyta, ziemniaków, buraków cukrowych i łąki. Porównanie wielkości gospodarstwa oraz jego profilu wskazuje na prowadzenie niektórych kultur wyłącznie na potrzeby własne rodziny. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do zadań skarżącego należało: pielenie chwastów, karmienie drobiu, oporządzanie bydła, koszenie trawy i zbóż, młócka, układanie snopków do wysuszenia, wynoszenie obornika z zabudowań gospodarczych i rozstrząsanie na polu, uczestniczenie w zbiorach. Wskazane wyżej czynności, niezależnie czy wykonywane ręcznie, czy w sposób zmechanizowany, w zasadzie wyczerpują rodzajowo prace wykonywane w gospodarstwie rolnym. Powstaje zatem pytanie o udział w jego prowadzeniu samych rolników – rodziców skarżącego. Ze złożonych zeznań wynika, że osobą rzeczywiście i jedynie pracującą w gospodarstwie był M. K. Jeśli powyższe zeznania powiążemy z młodym wiekiem skarżącego, to zasady logiki oraz doświadczenia życiowego wskazują na niewiarygodność ich treści. Uznanie podejmowanych czynności za pracę w gospodarstwie rolnym musi pozostawać w realnym związku z jego profilem i wielkością, a także ilością osób tam zamieszkujących. Skarżący twierdzi, że jego starsze rodzeństwo nie pomagało w prowadzeniu gospodarstwa, dlatego na nim spoczął ten ciężar. W tym czasie jednak rodzice skarżącego byli osobami w sile wieku, co nakazuje przyjąć, że to na nich, a nie małoletnim, nad którym sprawowali pieczę, spoczywał obowiązek pracy w gospodarstwie. Aby mówić o pracy, domownik musi wykonywać swe czynności na zasadzie powierzenia mu pieczy nad ich wykonywaniem. Tak rozbudowany katalog czynności świadczy o ich incydentalności. Przyjęcie, że 16 – 19 letni młodzieniec wykonywał opisane czynności, w sekwencjach wyznaczanych przez pory dnia, roku oraz zbiorów, daje podstawy do twierdzenia, że pozostaje to w sprzeczności z faktem uczęszczania do szkoły i procesem edukacyjnym. Logika wskazuje, że czynności te zajmują sporo czasu, a czasami są wykonywane przez cały dzień, ze względu na ich pracochłonność, czy termin, w jakim muszą być dokonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zgodnie z którym, do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, zaś według art. 3 ust. 1 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Natomiast ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Z kolei z zapisu ust. 3 tegoż artykułu wynika, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ dysponuje zeznaniami co najmniej dwóch świadków, na co wskazywano również w części sprawozdawczej uzasadnienia, zaś Wójt Gminy S. zaświadczył pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. o okolicznościach wskazanych w cytowanym wyżej przepisie art. 3 ust. 2 ustawy. Analizując przedmiotową sprawę w dalszej części zauważyć należy, że pojęcie "domownika", wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej wyżej ustawie z 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał, że pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika wykonywał w okresie m.in. od 27 stycznia 1995 r. do 3 lutego 1998 r., zatem w tym przypadku znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z jej art. 6 pkt 2, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Aby jednak powyższe normy prawa mogły w sprawie znaleźć zastosowanie, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie stanu faktycznego w sprawie jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Podejmując decyzję administracyjną, organ był związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też zobligowany był m.in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz do starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu go poprzedzającego nie spełnia ww. kryteriów. Nie zawiera bowiem przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Z akt sprawy wynika, że we wnioskowanym okresie skarżący miał ukończone 16 lat i pobierał naukę w Technikum Łączności nr [...] w L., oddalonym od miejsca położenia gospodarstwa rolnego o ok. 25 km. Organ, badając kwestię łączenia przez stronę obowiązków ucznia z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił w sposób stanowczy i ponad wszelką wątpliwość, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Organ stwierdził, iż w sprawie zarówno świadkowie, jak i sam wnioskodawca w oświadczeniu podają, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców była świadczona przez niego w sposób stały. Mimo tego uznał, że praca zainteresowanego, w okresie uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej, mogła stanowić jedynie pomoc rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i miała charakter pracy doraźnej. Powyższa konkluzja nie została jednak poprzedzona dokonaniem przez organ należytej analizy zeznań świadków. Samo przytoczenie tych zeznań oraz stwierdzenie, że nie mogą być one uznane za wiarygodne z uwagi na to, że pozostają w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie, uznać należy za nietrafne z przyczyn poniżej wskazanych. Zauważyć przede wszystkim należy, że procedura dotycząca spraw zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nakłada na stronę ubiegającą się o takie zaliczenie, obowiązek udowodnienia podnoszonych okoliczności. Strona skarżąca w niniejszym postępowaniu powyższy obowiązek zrealizowała. Powołała świadków, którzy zeznając w sposób spójny, logiczny i wzajemnie się uzupełniający, potwierdzili okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza. W takiej sytuacji organ mógł postąpić w dwojaki sposób. Mógł uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy. Mógł też dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. W rozpoznawanej sprawie organ w istocie zanegował oświadczenia wskazanych świadków. Jednakże, wybierając ten drugi sposób postępowania i dyskredytując zeznania świadków, organ winien jednak wskazać ku temu zasadne podstawy. Winien zatem dysponować innym materiałem dowodowym, który uznałby za wiarygodny, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i przeczące twierdzeniom świadków przez stronę wskazanych. W ocenie Sądu, organ, odmawiając wiary zeznaniom świadków, nie dysponował jednak materiałem dowodowym, z którego mógłby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony i świadków. W pierwszej kolejności za nietrafne należało uznać konkluzje organu, sprowadzające się do twierdzenia, że oświadczenie skarżącego jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż skarżący w materiałach składanych do organu na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspominał o fakcie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w spornym okresie. Takich informacji skarżący nie musiał bowiem podawać organowi, gdy starał się o przyjęcie do służby. Fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutował bowiem na możliwość przyjęcia do służby w Policji. Stąd wnioski organu w tym zakresie uznać należy za zbyt daleko idące i nieoparte na realnych podstawach. W ocenie Sądu, organ nie posiadał również materiału dowodowego, umożliwiającego skuteczne zdyskredytowanie twierdzeń skarżącego i świadków o wykonywaniu przez funkcjonariusza pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie, gdy pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w ocenie organu, w każdym przypadku uczęszczania, przez osobę spełniającą pozostałe przesłanki definicji domownika, do szkoły średniej poza miejscem zamieszkania, należy z góry przyjmować, że obowiązki szkolne i czas przeznaczony na ich wykonywanie wyklucza możliwość uznania spełnienia po stronie takiej osoby przesłanki "stałości pracy w gospodarstwie rolnym". Ze stanowiskiem tym, zdaniem Sądu, nie można się zgodzić. Sam fakt uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej nie oznacza, że wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika nie jest możliwe. Specyfika pracy świadczonej przez domownika polega bowiem w istocie na pomocy udzielanej osobie władającej gospodarstwem. Praca świadczona przez domownika w pełnym wymiarze czasu pracy jest więc de facto pomocą w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, świadczoną w czasie wolnym od obowiązków szkolnych. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ podnosi stanowcze twierdzenia, że nie jest możliwe świadczenie spornej pracy przez ucznia szkoły ponadpodstawowej, winien je oprzeć na zgromadzonych w sprawie dowodach. Takiego materiału dowodowego organ jednakże nie zebrał. Przyjął jedynie a priori, że uczeń szkoły ponadpodstawowej, z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, nie ma możliwości czasowych do tego, aby codziennie i systematycznie wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Takie zaś wnioski należy uznać za gołosłowne, gdyż nie zostały poparte konkretnymi dowodami. Podstawą dla przyjęcia przez organ konkluzji wyrażonych w skarżonym rozkazie personalnym nie mógł być też fakt znacznej odległości gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego od szkoły, do której skarżący uczęszczał. Jak wyjaśnił skarżący na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r., odległość między gospodarstwem rolnym rodziców a ww. szkołą wynosiła ok 20-21 km. Niewątpliwie nie była to znacząca odległość, uniemożliwiająca świadczenie pracy w charakterze domownika. W świetle powyższego, uznać należało, że organ nie dysponował materiałem dowodowym, wystarczającym do skutecznego zanegowania zeznań świadków potwierdzających świadczenie przez funkcjonariusza spornej pracy w okresie od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lutego 1998 r. Ponadto, zaznaczenia wymaga, iż organ winien dokonać oceny pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, przy uwzględnieniu jego wielkości i charakteru oraz - co się z tym wiąże - zakresu niezbędnych prac. Próbę dokonania powyższej oceny organ wprawdzie podjął, jednak uczynił to dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Tymczasem odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w niej ustaleń faktycznych lub prawnych oraz rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. Kontroli Sądu podlega wyłącznie zaskarżony oraz poprzedzający go rozkaz personalny, nie zaś stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Podkreślenia również wymaga - o czym wspomniano już powyżej, że w rozumieniu ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba, mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. W wyroku z 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 (publ.: https://cbois.nsa.gov.pl) NSA wskazał, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się również Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ.: OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98 (niepubl.), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. W ocenie Sądu, okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawało to, czy skarżący wykonując pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, był nastawiony psychicznie do stałego jej wykonywania. Dla niniejszej sprawy istotne są bowiem jedynie fakty, dotyczące samego wykonywania przedmiotowej pracy. Nastawienie psychiczne strony nie zmienia zaś tego, czy praca w charakterze domownika była faktycznie świadczona, czy też nie. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kompletny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organ jest oczywiście uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż organ nie rozpatrzył sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.