II SA/Wa 1102/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu socjalnego - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odmawiającej zakwalifikowania wniosku G. P. o najem lokalu socjalnego. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Urzędu Dzielnicy [...] W. wpłynął wniosek G. P. o najem lokalu socjalnego na czas oznaczony. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy do 2000 r. zamieszkiwał on z rodzicami i rodzeństwem w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. (2 pok. pow. użytkowa 39 m2), który stanowi obecnie własność osób obcych. Po ślubie z A. S. (obecnie A. D.) w 2000 r. zainteresowany zamieszkał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. Sąd orzekł rozwód związku małżeńskiego G. P. i A. S., jednocześnie ustalając sposób korzystania z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., przyznając do użytkowania przez zainteresowanego mniejszy pokój, a byłej żonie większy pokój, który obecnie zajmuje jej córka z poprzedniego małżeństwa K. S. (ur. 1995 r.). Części wspólne lokalu (aneks kuchenny i łazienka) pozostają do wspólnej dyspozycji. Właścicielem mieszkania jest była żona zainteresowanego, która nie zamieszkuje w tym lokalu. Zameldowane są 3 osoby, tj. wnioskodawca, była żona i jej córka. W dniu [...] września 2017 r. była żona wezwała zainteresowanego do opuszczenia jej własnościowego mieszkania. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy córka byłej żony jest osobą uciążliwą we wspólnym korzystaniu z mieszkania, prowokuje konflikty. Ponadto G. P. dostarczył na Policję nagranie z rozmowy, na którym K. S. zagroziła, że oskarży go o [...]. Zabiegi te miałyby być podstawą do wystąpienie o eksmisję wnioskodawcy z lokalu. Dochodem zainteresowanego w badanym okresie było wynagrodzenie z tytułu wykonywanej pracy. Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu w dniu [...] października 2017 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek G. P. o najem lokalu socjalnego. Zarząd Dzielnicy [...] W. w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydanej na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.), odmówił zakwalifikowania m. in. wniosku G. P. o najem lokalu socjalnego. W uzasadnieniu odmowy wskazano, iż zgodnie z § 12 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, spełnia kryterium powierzchniowe, tj. zamieszkuje w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej oraz znajduje się w niedostatku. Kryterium niedostatku dla gospodarstw jednoosobowych i osób samotnie wychowujących dzieci obecnie wynosi 1338,74 zł. W związku z powyższym podniesiono, że w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy przekroczone jest kryterium powierzchniowe przewidziane uchwałą, dlatego brak jest możliwości zakwalifikowania do realizacji wniosku o najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta. W skardze na powyższą uchwałę skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. P. podniósł, iż warunki w jakich obecnie mieszka nie są dobre dla obu stron, gdyż mieszka w nie swoim mieszkaniu z 23-letnia pasierbicą K. S. Sytuacja w jakiej się znajdują jest dla obydwojga z nich niekomfortowa. Zaznaczył, że jest sierotą i nie mam gdzie pójść, gdyż rodzice jego nie żyją. Pokój, który posiada jest dla niego wszystkim. Pragnie ułożyć swoje życie osobiste. Jednak sytuacja mieszkaniowa w, której obecnie się znajduje skutecznie mu to utrudnia, przez co ponosi straty. Czuje się przez to gorszy, jakby odsunięty od środowiska. Podkreślił, że chciałby mieć własne dziecko oraz kochająca rodzinę. Jednak do tego wszystkiego potrzebuje własnego mieszkania. Zarząd Dzielnicy [...] W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż jest zobowiązany stosować się do przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy Nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy, która szczegółowo określa kryteria uprawniające do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego zawierający przepisy, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W przypadku wniosku skarżącego, analizując sprawę w oparciu o przepisy tej uchwały, brak było możliwości odstąpienia od stosowania kryterium powierzchniowego przewidzianego prawem miejscowym. Organ podkreślił, że przed podjęciem uchwały o odmowie zakwalifikowania do realizacji wniosku zainteresowanego, dołożył wszelkich starań, aby szczegółowo przeanalizować sytuację mieszkaniową, materialną i zdrowotną G. P. W oparciu o ustalony stan faktyczny zakwalifikowanie do realizacji sprawy mieszkaniowej skarżącego i umieszczenie jego nazwiska na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu W., mimo przekroczonego kryterium powierzchniowego, byłoby niezgodne z przepisami obowiązującego prawa oraz zasadami współżycia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej w sprawie wniosku G. P. stanowiła uchwała abstrakcyjna Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe - reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. Do takich uchwał indywidualnych, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Uchwały te podlegają jednak badaniu przez sąd pod kątem zasad dobrej administracji i konstytucyjnej zasady - wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP - działania w granicach i na podstawie prawa. Ponadto Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei, umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela, załatwienia sprawy. Nie ma przy tym żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji oraz do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym "dobra praktyka administracyjna", o której stanowi uchwalony w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski "Europejski Kodeks Dobrej Administracji", jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa. Zgodnie z treścią jego art. 6 ust. 1, w toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. Natomiast według ust. 2 tegoż przepisu, w toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. W ocenie Sądu Zarząd Dzielnicy [...] W. nie rozpoznał niniejszej sprawy z poszanowaniem zasad dobrej praktyki administracyjnej. Skarżący ubiegał się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Zgodnie z § 12 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Paragraf 4 pkt 1 cytowanej uchwały stanowi zaś, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W świetle ustaleń poczynionych przez organ, G. P. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. o pow. użytkowej 29,4 m2, w tym pow. mieszkalnej 18,79 m2 wraz z 23-letnią córką swojej byłej żony K. S. Lokal ten stanowi własność byłej żony skarżącego A. S. (obecnie A. D.). Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Cywilny w wyroku rozwodowym z dnia [...] czerwca 2015 r. przyznał G. P. do korzystania mniejszy pokój w tym lokalu, pozostawiając do współkorzystania części wspólne lokalu, to jest aneks kuchenny i łazienkę. W dniu [...] września 2017 r. była żona wezwała zainteresowanego do opuszczenia jej własnościowego mieszkania. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego córka byłej żony jest osobą uciążliwą we wspólnym korzystaniu z mieszkania, prowokuje konflikty. Ponadto G. P. dostarczył na Policję nagranie z rozmowy, na którym K. S. zagroziła, że oskarży go o [...]. Przyczyną odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącego przez Zarząd Dzielnicy [...] W. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego było przekroczenie kryterium powierzchniowego 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę w lokalu, w którym aktualnie on zamieszkuje. Przekroczenie określonej w § 4 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy powierzchni mieszkalnej na osobę w lokalu, w którym zamieszkuje obecnie skarżący jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie. Przepis § 5 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały stanowi jednak, że postanowień § 4 pkt 1 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej. Z zestawienia przepisów § 4 pkt 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr LVIII/1751/2009 wynika, że jeśli określona osoba znajduje się w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej, to jej warunki mieszkaniowe, które w normalnych okolicznościach nie byłyby uznane za trudne (powyżej 6m2 powierzchni mieszkalnej na osobę), mogą być za takie uznane ("postanowień § 4 pkt 1 nie stosuje"). Innymi słowy, nawet jeśli osoba taka zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna przekracza 6m2 na osobę, to nie stanowi to przeszkody do przyznania jej lokalu z zasobów miasta, jeśli zamieszkiwanie w dotychczasowym lokalu z uwagi na jej sytuację zdrowotną, rodzinną lub społeczną, jest wyjątkowo trudne. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w świetle ustaleń poczynionych przez organ, należało rozważyć, czy skarżący w związku z warunkami mieszkaniowymi nie pozostaje w wyjątkowo trudnej sytuacji rodzinnej i społecznej. Organ powinien w swoich rozważaniach wziąć pod uwagę, że skarżący zamieszkuje wspólnie z 23-letnią pasierbicą w mieszkaniu o pow. użytkowej 29,4 m2, w tym pow. mieszkalnej 18,79 m2, przerobionym z kawalerki na lokal dwupokojowy z aneksem kuchennym do wspólnego korzystania, wydzielonym z pokoju zajmowanego przez pasierbicę, a także fakt, że pasierbica kierowała w stosunku do niego groźby, że oskarży go o [...]. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organ w zaskarżonej uchwale. Organ stwierdził, jedynie, że w miejscu zamieszkania wnioskodawcy przekroczone jest kryterium 6m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom organu, wniosek skarżącego został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową (vide: protokół k-[...] akt administracyjnych). Brak odniesienia się przez organ do przesłanek stosowania § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnia w ocenie Sądu zarzut, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem § 12 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 tej uchwały, a także z naruszeniem zasad dobrej praktyki administracyjnej. Zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ, zobligowany będzie poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe skarżącego z uwzględnieniem § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy i dopiero wtedy ocenić, czy poczynione ustalenia mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącego o najem lokalu socjalnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.