II SA/Wa 1105/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania z wniosku K. J. (dalej "skarżący"), zawierającego żądanie "wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wydanego przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (...) z dnia [...] sierpnia 2022 roku znak [...]" o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczeń o żądanej treści. W dniu [...] lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do Ministra, za pośrednictwem Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA "o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wydanego przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (...) z dnia [...] sierpnia 2022 roku znak [...]". Dalej Minister wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny. Postępowanie to uregulowane zostało w przepisach działu VII k.p.a., które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Do postępowania tego odnoszą się jednak odpowiednio zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Organ wskazał również, że w art. 16 § 1 k.p.a. wyrażona została zasada trwałości decyzji administracyjnych zgodnie, z którą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Unormowania k.p.a dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w ww. przepisie znajdują się zaś w Dziale II k.p.a., dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego. Minister podniósł, że dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja, wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 k.p.a., który znajduje się w Rozdziale 9 Działu II k.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Zdaniem organu, nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 728/19. Unormowane w art. 126 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów m.in. art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (także żądanej treści), nie świadczy zatem o dopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności w sprawach zakończonych takimi postanowieniami. Minister podał, że stosownie do art. 219 k.p.a., "odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". W doktrynie prezentowany jest natomiast pogląd, że postanowienia w sprawie wydawania zaświadczeń są zaskarżalne zażaleniem z uwagi na okoliczność, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego. Dopuszczalność zaskarżenia tych postanowień wynika zatem z art. 219 k.p.a., a nie z normy zawartej w dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego przepisie art. 141 § 1 k.p.a. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydoje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wśród tych przyczyn wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności. Organ stwierdził, że stanowisko, iż instytucja stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. - nie ma zastosowania zarówno co do postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia, jak i postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści zostało zaprezentowane np. w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1195/18. Skład orzekający wywiódł, "iż w postępowaniu zaświadczeniowym nie ma zastosowania art. 156 k.p.a., gdyż zaświadczenia są jedynie poświadczeniem istnienia pewnego stanu, co w konsekwencji oznacza, że możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez potrzeby uprzedniego korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia, czy też wydanego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia". Minister wskazał, że podziela przedmiotowe stanowisko. Organ podał, że przyjmuje również za własny, pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 656/18, że w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, było niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w judykaturze i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, iż można żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Obowiązkiem organu musi być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Skarżący wskazał, że postanowienie jest aktem administracyjnym zewnętrznym i w tym zakresie posiada te cechy, które charakteryzują decyzję administracyjną. Tym samym w szczególnych postępowaniach wyjaśniających, kończących postępowanie i załatwiających sprawę co do istoty w przedmiocie prawa strony nie decyzją administracyjną, lecz postanowieniem, odpowiednio należy stosować nie tylko przepisy ogólne ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ale i przepisy szczególne odnoszące się do postępowania jurysdykcyjnego. Zdaniem skarżącego nieuzasadnione prawnie i faktycznie odmówienie wydania zaświadczenia podlega i musi podlegać kontroli z podstaw przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2023 r., zatytułowanym "pismo procesowe strony w sprawie sądowo administracyjnej ze środkami dowodowymi z biegłych", skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Dodatkowo podniósł, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, czy zaświadczenia żądanej treści nie jest zaświadczeniem, jak usiłuje wywodzić organ, co wprost wynika z norm prawa stanowiących podstawę odmowy wydania na wniosek strony zaświadczenia. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy postanowienie, którego stwierdzenia nieważności żąda skarżący w sposób rażący narusza art. 107 § 3 k.p.a., nie odnosi się do żądanych środków dowodowych, a w podsumowaniu wskazuje się brak spełnienia przesłanek prawnych dla wydania jakiegokolwiek zaświadczenia. Zdaniem skarżącego stoi to równocześnie w sprzeczności z rozstrzygnięciem o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, wymagającego odrębnego i szczególnego udowodnienia, iż oczywiście organ na podstawie akt mógłby wydać zaświadczenie o innej, niż żądana treści. Tym samym wywodzenie zaskarżenia zaświadczenia, a nie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczeń, jest nieuzasadnione przepisami prawa, bowiem od postanowienia przysługuje z mocy ustawy zarówno kontrola nadzwyczajna, jak i zwyczajna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Minister odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2022 roku znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Kielcach z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 472/21, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 345/21). W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organu wskazujące, że art. 156 k.p.a. nie będzie miał zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. Pogląd ten zbieżny jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 6 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 656/18, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Zauważyć należy, że przepis art.1 k.p.a., określający przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego, wyróżnia m.in. postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się w Dziale VII k.p.a., a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II k.p.a. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. W świetle art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna odnosi się do decyzji ostatecznej. Również przepisy k.p.a. dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 k.p.a., znajdujące się w Dziale II K.p.a., dotyczą decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 k.p.a., zgodnie z tym przepisem do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II k.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I k.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 k.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). Stosownie do treści art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że ww. postanowienia są zaskarżalne zażaleniem ze względu na to, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (Komentarz do art. 219 k.p.a. B. Adamiak 2017, wyd. 5 Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, System Informacji Prawnej Legalis). Dopuszczalność zaskarżenia tych postanowień wynika z odrębnej normy art. 219 k.p.a., a nie z normy zawartej w przepisie art. 141 § 1 k.p.a. dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto w postępowaniu uregulowanym w Dziale VII k.p.a. nie wydaje się decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie przez organ postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak [...] o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, było niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. było prawidłowe. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnośnie pisma procesowego skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r., zatytułowanego "pismo procesowe strony w sprawie sądowo administracyjnej ze środkami dowodowymi z biegłych", wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowuje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z ww. przepisu, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający wyłącznie z dokumentów. Sąd nie może przeprowadzić zatem dowodu z opinii biegłego. Ponadto w powyższym piśmie procesowym skarżący nie wskazał w sposób precyzyjny na jaką okoliczność miałby w niniejszej sprawie być przeprowadzony dowód z opinii biegłego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.