II SA/Wa 1106/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Joanna Kube (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. znak sprawy: [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak sprawy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.P. od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na mocy art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, a brak jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu przez wnioskodawcę uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W toku postępowania organ ustalił, że J.P. na przestrzeni 51 lat życia udokumentował 21 lat, 7 miesięcy i 11 dni okresów składowych i nieskładkowych. W ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast pięciu lat okresów wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił 3 lata i 9 miesięcy. W latach 1995-1999, 2002-2004, tj. przez łączny okres ponad 6 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Podniósł, że we wskazanych powyżej okresach nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Ponadto od ustania ostatniego okresu składkowego w lutym 2005 r. do ustalenia przez komisję lekarską ZUS w dniu [...] sierpnia 2008 r. całkowitej niezdolności do pracy od dnia [...] marca 2008 r. przez okres 3 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres składkowy. Podkreślił także, że za szczególną okoliczność nie uznaje się faktu, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie zostały opłacone składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Samodzielna bowiem działalność gospodarcza, prowadzona na własny rachunek, wiąże się ze swej istoty z ryzykiem ponoszenia wszystkich związanych z nią konsekwencji, w tym opłacania składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Zatem jest to wybór osoby decydującej się na takie postępowanie, która winna liczyć się z jego prawnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Ponadto wskazał, że kwestia trudnych warunków materialnych nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J.P. zakwestionował zaskarżoną decyzję uznając ją za krzywdzącą. Wnoszący skargę wskazał, że obecnie przy zaawansowanym stanie choroby [...] o charakterze progresywnym nie jest w stanie opłacić bieżących składek na ubezpieczenie społeczne, aby uzyskać rentę, bowiem nikt nie chce go przyjąć do pracy. W ocenie skarżącego, decyzja o przyznaniu świadczenia drodze wyjątku nie powinna zostać oparta wyłącznie na "suchych" przepisach prawnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy lekarze orzecznicy ZUS stwierdzili całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że nie ulega wątpliwości, iż obecnie J.P. nie może podjąć żadnej pracy powiązanej z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, ponieważ jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Jednak przed powstaniem tej niezdolności, prowadząc firmę i będąc osobą zdolną do podejmowania racjonalnych decyzji, świadomie zrezygnował z opłacania składek na własne ubezpieczenie, a następnie nie wywiązał się z układu ratalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego spełnienia wszystkich czterech przesłanek. Jednak ustalenie ich istnienia musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się – zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.), jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powyższych reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji ją poprzedzającej przyjął bowiem, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których J.P. nie nabył uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00 - niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Stwierdzić należy, że przy stosowaniu powyższego przepisu ocenie podlega nie tylko sam fakt nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne, lecz także przyczyny, dla których fakt taki zaistniał. Zatem organ był obowiązany rozważyć, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia przez skarżącego uprawnień rentowych. Organ, wydając decyzje, nie wziął pod uwagę podnoszonych przez J.P. we wniosku z dnia [...] października 2008 r. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2009 r. okoliczności, iż w okresie prowadzenia działalności gospodarczej realizował układ ratalny co do spłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Podał, że pierwszy układ ratalny zrealizował w całości. W celu spłaty pozostałej części zaległych składek przystąpił do drugiego układu ratalnego i spłacił go w większej części. Jednak z powodu zachwiania się rynku zbytu zawiesił działalność gospodarczą i nie mógł wywiązać się z niego do końca. Należy zwrócić uwagę, że w świetle akt administracyjnych, skarżący spłacił zaległości z tytułu należnych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1999 r. do chwili obecnej, na co wskazuje decyzja umorzeniowa z dnia [...] września 2008 r. Zgodnie z tą decyzją, umorzone zostały należności za okres od września 1999 r. do grudnia 1999 r., od września 2002 r. do października 2004 r., od marca 2005 r. do czerwca 2005 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym należność główna [...] zł, odsetki za zwłokę [...] zł oraz opłata dodatkowa [...] zł. Skarżący zalega zaś z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne osobiste oraz pracowników za okres do [...] grudnia 1998 r. W ocenie Sądu, spłata pierwszego układu ratalnego przez skarżącego i zawarcie kolejnego układu ratalnego (umożliwiającego ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty z uwzględnieniem możliwości płatniczych dłużnika oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych) może świadczyć, że miał on zamiar uregulować wszystkie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Przyczyny zaś niemożności spłacenia przedmiotowego zobowiązania winny być poddane ocenie z punktu widzenia szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Ponadto skarżący w toku postępowania wskazywał trudności w znalezieniu pracy po ustaniu ubezpieczenia. Jakkolwiek, co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w średnim wieku, jak w przypadku skarżącego (51 lat). Nie ulega wątpliwości, że jej konkurencyjność na rynku pracy jest dużo mniejsza niż osób młodych. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Należy zwrócić uwagę również na to, że ubezpieczony od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, co w opisanej sytuacji przemawia za tym, iż dążył do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808, stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. Nie bez znaczenia na trudności w podjęciu pracy przez J.P. miał też podniesiony przez niego stan zdrowia, tzn. przewlekła choroba, na którą, jak podaje, cierpiał już na kilka lat wcześniej przed zdiagnozowaniem jej przez lekarzy w 2007 r. Należy podkreślić, że skarżący cierpi na chorobę [...], której rozwój w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy mógł mieć wpływ na jego aktywność zawodową. Organ nie wziął pod uwagę, że okres tej choroby mógł pokrywać się częściowo z przerwą w ubezpieczeniu i tym samym stanowić przeszkodę w podjęciu przez skarżącego pracy. W ocenie Sądu nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142369). Powyższe rozważania stają się tym bardziej znaczące, jeżeli weźmie się pod uwagę, że J.P., mając 51 lat, legitymuje się ponad 21-letnim okresem ubezpieczeniowym, a w okresie ostatniego dziesięciolecia przed ustaniem zdolności do pracy, na wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych przepracował prawie 4 lata. Organ przy rozstrzyganiu sprawy pominął zatem fakt adekwatności wieku skarżącego do jego okresu ubezpieczeniowego. Organ, rozpatrując ponownie wniosek J.P. o przyznanie renty w drodze wyjątku, będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, 9 oraz 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.