II SA/Wa 1108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Joanna Kube, WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], odmawiającą przyznania A. C. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący udowodnił okres składkowy wynoszący 19 lat, 3 miesiące i 1 dzień. Natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w zwykłym trybie, nie udokumentował żadnych okresów. Prezes ZUS dodał też, że nie zaistniały obiektywne przeszkody do podjęcia przez skarżącego zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz emerytalnym i rentowym, ponieważ całkowita niezdolność do pracy powstała dopiero w kwietniu 2002 r., a skarżący zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych w dniu 29 lutego 1992 r. Co więcej Prezes ZUS ustalił, że skarżący jest uprawniony do stałego zasiłku z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., zatem nie jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania, stąd nie spełnia kolejnego warunku do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku z dnia 9 marca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy A. C. podkreślił, że posiada dość długi staż pracy, co mogłoby stanowić podstawę przyznania świadczenia w drodze wyjątku, skoro do uzyskania renty w zwykłym trybie wymagany jest pięcioletni okres ubezpieczenia. Nadto wskazał, że brak pracy po 1992 r. wynikał z bardzo dużego bezrobocia w rejonie, gdzie mieszka. Skarżący dodał również, że oprócz rejestracji jako osoba bezrobotna, szukał pracy we własnym zakresie, jednak bezowocnie. Nadto wyjaśnił, że w 2002 r. poważnie zachorował, co skutkowało z kolei orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Odnosząc się do kwoty zasiłku stwierdził, że pomoc ta jest mu niezbędna z powodu braku innych środków utrzymania, ale nie jest ona wystarczająca. Nadto, zarówno zasiłek, jak też świadczenie w drodze wyjątku, finansowane są z budżetu państwa, ale przecież przez długi czas odprowadzono za niego składki na ubezpieczenie. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2009 r. mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2009 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w tej decyzji. Dodał jednocześnie, że brak uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie nie został wystarczająco usprawiedliwiony, ponieważ nie jest takim usprawiedliwieniem trudna sytuacja na rynku pracy. Nadto skarżący stał się niezdolny do pracy dopiero po ponad 10 latach od ustania opłacania składek na ubezpieczenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prezes ZUS wyjaśnił również, że bezrobocie tylko w niektórych przypadkach może być traktowane jako szczególna okoliczność, uniemożliwiająca nabycie uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Nie jest także takim usprawiedliwieniem trudna sytuacja na rynku pracy, ponieważ w przypadku dużego bezrobocia świadczenie w drodze wyjątku należałoby przyznać na tyle ogromnej liczbie wnioskodawców, że utraciłoby swój szczególny charakter. Nadto, o wyjątkowości okoliczności nie przesądza bynajmniej subiektywne odczucie strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia rentowego lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił: 1) wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, 2) sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy, 3) brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które wpłynęły na wydanie niekorzystnej decyzji, 4) naruszenie zasady praworządności z art. 6 kpa, 5) naruszenie zasady prawdy obiektywnej i pominięcie słusznego interesu obywatela z art. 7 kpa, 6) uchybienie zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa z art. 8 kpa, 7) nietrafność wysnutych wniosków, 8) brak kierowania się zasadą doświadczenia życiowego. Skarżący uważa, że spełnia przesłanki do przyznania renty zarówno w trybie zwykłym, jak też z tytułu inwalidztwa oraz w drodze wyjątku, ponieważ jest inwalidą, co zostało potwierdzone orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, od kilku lat pozbawiony jest środków do życia, a zasiłek z pomocy społecznej uzyskał do czasu przyznania renty wyjątkowej. Nadto skarżący uważa, że zasiłek nie może stanowić podstawy jego utrzymania. Poza tym brak środków utrzymania zmusza go do korzystania z pomocy społecznej natomiast otrzymywanie zasiłku pozbawia go z kolei możliwości uzyskania renty w drodze wyjątku. Powyższe zarzuty zostały podtrzymane w piśmie procesowym z dnia 21 października 2009 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest dodatkiem przyznawanym osobie pozostającej od długiego czasu poza ubezpieczeniem w związku z pogorszeniem stanu zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oceny stanu sprawy. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze - przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie - brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie; po czwarte - brak niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach musi być skutkiem szczególnych okoliczności. Tymczasem z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, by brak spełnienia tej przesłanki przez skarżącego wynikał właśnie ze szczególnych okoliczności. Za szczególną okoliczność nie może być bowiem uznany długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które, niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy. Wyjaśnić również należy, że sama rejestracja w urzędzie pracy i uzyskanie statusu osoby bezrobotnej nie są usprawiedliwieniem dla braku wypracowania odpowiedniego stażu pracy, ponieważ nie wykazują one czy zainteresowana osoba podejmowała jakiekolwiek, poza rejestracją w urzędzie pracy, próby w celu zmiany swojej sytuacji. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż A. C. nie spełnia przesłanki braku szczególnych okoliczności do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Ostatni udowodniony okres ubezpieczenia społecznego oraz emerytalnego i rentowego skarżącego przypada na dzień 29 lutego 1992 r., czyli na ponad 10 lat przed ustaleniem całkowitej niezdolności do pracy, orzeczonej przez lekarza orzecznika ZUS od kwietnia 2002 r. Właśnie ta przerwa jest przyczyną nieuzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w zwykłym trybie, natomiast nie stanowi ona szczególnej okoliczności uzasadniającej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Subiektywne odczucie skarżącego nie jest bowiem wystarczającym usprawiedliwieniem braku aktywności zawodowej we wskazanym wyżej zakresie. Obecny i niekwestionowany stan zdrowia skarżącego nie stanowi zaś podstawy przyznania żądanego świadczenia z uwagi na brak wypełnienia pozostałych warunków. Nadto indywidualne odczucia co do własnego stanu zdrowia, bez potwierdzenia ich opiniami odpowiednich profesjonalistów, nie mają wpływu na ustalenie prawa do któregokolwiek świadczenia. Odnosząc się natomiast do niewątpliwie trudnej sytuacji finansowej skarżącego wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wskazane w omawianym przepisie niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r. – sygn. akt II SA 4189/01, LEX nr 83733). Wobec otrzymywania zasiłku z pomocy społecznej, nie można przyjąć, że skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania, a zatem nie została spełniona kolejna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wyjaśnić również należy, że z umowy o współdziałaniu w sprawie zasiłku z pomocy społecznej wynika, że warunkiem jego przyznania jest wyłącznie złożenie przez A. C. wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku, nie zaś wynik postępowania, zatem obawy skarżącego co do pozbawienia go pomocy z tego źródła są nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.